HD:2021:83

Inrikesministeriets framställning

Inrikesministeriet har i en framställning till Högsta domstolen som inkommit 28.5.2020 med hänvisning till 60 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland yrkat att Högsta domstolen avgör om inrikesministeriet eller myndigheterna inom dess förvaltningsområde har behörighet och skyldighet att utföra och ordna laglighetsövervakningen av Ålands polismyndighet. Vidare har ministeriet yrkat att Högsta domstolen avgör till vilka delar ordnandet av laglighetsövervakningen hör till rikets uppgifter, ifall Högsta domstolen konstaterar att riket har en sådan behörighet.

Inrikesministeriet har ansett att laglighetsövervakningen av Ålands polismyndighet på rättsliga grunder ska höra antingen till rikets eller till landskapets behörighet, eftersom behörighetsfördelningen mellan landskapet och riket enligt självstyrelselagen är uttömmande men kan basera sig även på överenskommelseförordningar. Den allmänna behörigheten beträffande laglighetsövervakningen regleras inte särskilt i självstyrelselagen.

Enligt 3 § republikens presidents förordning om polisförvaltningen i landskapet Åland (nedan överenskommelseförordningen), som har utfärdats med stöd av 32 § självstyrelselagen, ankommer den högsta tillsynen över landskapets polisväsende på Ålands landskapsregering, som förestår landskapets polisförvaltning, och på landshövdingen, som företräder rikets polisförvaltning. Inrikesministeriet har ansett att landskapet och inom landskapet dess regering ansvarar för den högsta övervakningen av polisväsendet i enlighet med ordalydelsen i 3 § överenskommelseförordningen. Enligt inrikesministeriet åligger ansvaret för ordnandet av laglighetsövervakningen av Ålands polismyndighet landskapsregeringen även till de delar landskapets polis agerar med stöd av överenskommelseförordningen och utför uppgifter som enligt självstyrelselagen hör till rikets lagstiftningsbehörighet.

Inrikesministeriet har framhållit att Ålands polismyndighet inte är en sådan polisenhet under inrikesministeriet eller Polisstyrelsen som avses i 1 § polisförvaltningslagen. Därmed har inrikesministeriet eller Polisstyrelsen inte någon allmän behörighet att utföra laglighetsövervakning av Ålands polismyndighet, eftersom en sådan uppgift inte har överförts från Ålands landskapsregering till inrikesministeriet eller Polisstyrelsen.

Avgivna utlåtanden

Med anledning av inrikesministeriets framställning har Högsta domstolen begärt ett utlåtande av Ålands landskapsregering. Sedan landskapsregeringens utlåtande inkommit har ett utlåtande begärts av Ålandsdelegationen.

Landskapsregeringen har i sitt utlåtande konstaterat att förvaltningsbehörigheten följer lagstiftningsbehörigheten om inte annat anges i självstyrelselagen eller behörighet har överförts genom en överenskommelseförordning. För att Ålands polismyndighet ska kunna utföra uppgifter som annars skulle höra till rikets polis har dessa uppgifter överförts till landskapets polis genom överenskommelseförordningen om polisförvaltningen i landskapet Åland.

Landskapsregeringen är inte överens med inrikesministeriet om tolkningen av 3 § överenskommelseförordningen. Enligt landskapsregeringen verkar inrikesministeriets tolkning vara att ordnandet och ansvaret för den interna laglighetsövervakningen till den del som hänför sig till rikets lagstiftningsbehörighet vid Ålands polismyndighet skulle ha överförts från rikets myndigheter till landskapsregeringen genom denna bestämmelse. Landskapsregeringen anser däremot inte att polisuppgifter som ankommer på någon annan riksmyndighet, såsom inrikesministeriet eller Polisstyrelsen, skulle ha överförts genom bestämmelsen.

Enligt landskapsregeringen är dess tillsynsansvar av en mer generell karaktär och innefattar exempelvis klagomål, disciplinärt förfarande, polisuppgifter med stöd av landskapslagstiftning och intern revision. Detta hindrar inte att en intern laglighetsövervakning utförs av andra organ i förhållande till specifika angelägenheter. Landskapsregeringen har betonat att behörighetsfördelningen i självstyrelselagen gällande lagstiftning och förvaltning är strikt. Om riket har lagstiftnings- och förvaltningsbehörighet, kan inte en landskapsmyndighet sköta sådana förvaltningsuppgifter, om inte dessa specifikt har överförts. Landskapsregeringen har ansett att den interna laglighetsövervakningen inte har överförts på ett tydligt sätt genom 3 § överenskommelseförordningen och landskapsregeringen kan således inte utföra laglighetsövervakning gällande de behörighetsområden som har sin grund i rikslagstiftning.

Ålandsdelegationen har i sitt utlåtande konstaterat att frågan om ordnandet av laglighetsövervakningen ska bedömas utgående från behörighetsfördelningen i självstyrelselagen. Laglighetsövervakningen ska anses utgöra en del av förvaltningsbehörigheten. Inom rikets behörighetsområden har riksmyndigheterna samma befogenheter på Åland som i det övriga landet, om annat inte anges i självstyrelselagen. Således är rikets myndigheter behöriga att inom rikets behörighetsområden ombesörja den laglighetsövervakning som de utför beträffande riksmyndigheterna även hos landskapets myndigheter, till den del landskapets myndigheter handhar riksuppgifter med stöd av en överenskommelseförordning eller genom direkta bestämmelser om förvaltningen i självstyrelselagen.

Ålandsdelegationen har betonat att förvaltningsbehörighet, innefattande laglighetsövervakning, kan överföras endast genom en i 32 § självstyrelselagen avsedd överenskommelseförordning. Utfärdandet av en överenskommelseförordning inverkar inte på lagstiftningsbehörigheten. Genom 1 § 2 mom. överenskommelseförordningen om polisförvaltningen i landskapet Åland har förvaltningsbehörighet överförts till landskapets polis. Enligt Ålandsdelegationen har polisiära uppgifter däremot inte genom överenskommelseförordningen överförts till andra myndigheter inom landskapsförvaltningen. Således har polisuppgifter som ankommer på någon annan riksmyndighet, såsom inrikesministeriet eller Polisstyrelsen, inte överförts genom 3 § överenskommelseförordningen. Eftersom överenskommelseförordningar utgör undantag från bestämmelserna om fördelningen av förvaltningsbehörigheten i självstyrelselagen, bör bestämmelserna i en överenskommelseförordning tolkas strikt. Dessutom har Ålandsdelegationen konstaterat att en uppgift som tillkommer en viss statlig myndighet inte kan överföras på en annan riksmyndighet genom en överenskommelseförordning.

Ålandsdelegationen har som sin slutsats anfört att laglighetsövervakningen av landskapets polis ankommer på landskapets myndigheter inom landskapets behörighetsområden och på rikets myndigheter inom rikets behörighetsområden. Det faktum att Ålands polismyndighet är underställd landskapsregeringen utgör inget hinder för den laglighetsövervakning som utövas av rikets myndigheter, men kan begränsa de åtgärder som står till riksmyndigheternas förfogande. Det ankommer på Ålands polismyndighet att ombesörja den egna kontrollen av myndigheten.

Högsta domstolens avgörande

Inledande synpunkter

1. Uppstår meningsskiljaktighet angående en landskaps- eller riksmyndighets behörighet att vidta en viss förvaltningsåtgärd, avgörs frågan enligt 60 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland på framställning av landskapsregeringen eller riksmyndigheten av Högsta domstolen. En sådan meningsskiljaktighet som avses i denna bestämmelse kan gälla såväl en tilltänkt som en redan företagen förvaltningsåtgärd (RP 73/1990 rd s. 94).

2. Inrikesministeriet och Ålands landskapsregering är oeniga om huruvida inrikesministeriet eller myndigheterna inom dess förvaltningsområde har behörighet att utföra och ordna laglighetsövervakningen av Ålands polismyndighet eller om denna behörighet tillkommer enbart landskapets myndigheter. Om det anses att även rikets myndigheter har sådan behörighet, råder oenighet om hur behörigheten att utföra och ordna laglighetsövervakningen är delad mellan rikets och landskapets myndigheter. Högsta domstolen finner att det föreligger en i 60 § 2 mom. självstyrelselagen avsedd meningsskiljaktighet och upptar ministeriets framställning till prövning.

3. Högsta domstolen konstaterar inledningsvis att meningsskiljaktigheten gäller endast laglighetsövervakningen av Ålands polismyndighet. Det är således inte fråga om laglighetsövervakningen av rikets polis då den sköter uppgifter i landskapet Åland.

4. Högsta domstolen konstaterar vidare att syftet med laglighetsövervakningen är att se till att principen om lagbundenhet, som är en del av rättsstatsprincipen enligt 2 § 3 mom. Finlands grundlag, respekteras i all offentlig verksamhet. Syftet med laglighetsövervakningen är att se till att de offentliga myndigheternas verksamhet inte överskrider behörighetsgränserna och att i de offentliga myndigheternas verksamhet uppfylls de uppgifter som hör till dem. Sådan övervakning kräver inte nödvändigtvis att den övervakande myndigheten och den myndighet som övervakas står i ett hierarkiskt förhållande till varandra.

5. Det finns flera olika slag av laglighetsövervakning av Ålands polismyndighet. För det första finns det en inre laglighetsövervakning som utövas av polismyndigheten själv eller av chefen för polismyndigheten. Denna typ av laglighetsövervakning som organiseras av myndigheten själv på basis av 1 § 2 mom. överenskommelseförordningen om polisförvaltningen i landskapet Åland även beträffande ärenden som hör till rikets lagstiftningsbehörighet är inte föremål för den aktuella meningsskiljaktigheten.

6. Därtill finns det en laglighetsövervakning som regleras särskilt i någon speciallagstiftning som gäller polisens funktioner. Enligt handlingarna är inrikesministeriet och landskapsregeringen ense om hur laglighetsövervakningen av polisens funktioner i enlighet med någon speciallagstiftning ska utföras och ordnas. För närvarande förekommer dylik laglighetsövervakning t.ex. beträffande vissa hemliga metoder för inhämtande av information (se Högsta domstolens utlåtande 28.6.2013 gällande Ålands lagtings beslut 8.4.2013 om antagande av polislag för Åland m.m., OH 2013/125).

7. Till laglighetsövervakningen hör också den laglighetskontroll som hör till statsrådets justitiekanslers och riksdagens justitieombudsmans uppgifter enligt 108 och 109 § grundlagen. Den aktuella meningsskiljaktigheten gäller inte justitiekanslerns och justitieombudsmannens laglighetskontroll.

8. Meningsskiljaktigheten gäller således sådan allmän laglighetsövervakning av Ålands polismyndighet som ska utföras av andra förvaltningsmyndigheter.

Behörighetsfördelningen enligt självstyrelselagen

9. Enligt självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i de angelägenheter som nämns i 18 § självstyrelselagen. Enligt 18 § 6 punkten har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om allmän ordning och säkerhet med de undantag som nämns i lagens 27 § 27, 34 och 35 punkten, samt i fråga om brand- och räddningsväsendet. Enligt 18 § 1 punkten har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om de myndigheter och inrättningar som lyder under landskapsregeringen.

10. Riket har enligt 27 § 1, 23, 24, 26, 27, 34 och 35 punkten självstyrelselagen lagstiftningsbehörighet i fråga om bl.a. grundlag, som omfattar de medborgerliga fri- och rättigheterna, samt förundersökning, administrativa ingrepp i den personliga friheten, medborgarskap, utlänningslagstiftning och pass, skjutvapen och skjutförnödenheter, försvarsväsendet och gränsbevakningen med beaktande av vad som stadgas i lagens 12 §, ordningsmaktens verksamhet för tryggande av statens säkerhet samt explosiva ämnen till den del rikets säkerhet berörs.

11. Förvaltningsbehörigheten är enligt 23 och 30 § självstyrelselagen i huvudsak delad mellan landskapet och riket så att förvaltningen i angelägenheter som har hänförts till landskapets lagstiftningsbehörighet ankommer på självstyrelsemyndigheterna och i angelägenheter som faller inom rikets lagstiftningsbehörighet på riksmyndigheterna. I lagrummen har angetts vissa undantag från denna huvudprincip om vilka det inte är fråga i detta sammanhang.

12. Såsom Högsta domstolen flera gånger tidigare har konstaterat, hör polisens verksamhet på Åland dels till landskapets och dels till rikets lagstiftningsbehörighet på basis av självstyrelselagen (utlåtande OH 2013/125, utlåtande 2.4.2019 gällande Ålands lagtings beslut 20.12.2018 om antagande av två landskapslagar om ändring av polislagen för Åland, OH 2019/46, samt även utlåtande 15.12.2020 gällande Ålands lagtings beslut 30.9.2020 om antagande av landskapslag om tillämpning på Åland av polislagen och om ändring av nio andra landskapslagar, OH 2020/255). De rättsområden som berör polisens verksamhet och polisväsendet på Åland utgör delad behörighet mellan landskapet och riket enligt självstyrelselagen.

13. Utgångspunkten är således att lagstiftnings- och förvaltningsbehörigheten i polisiära angelägenheter är delad mellan landskapet och riket på det sätt som följer av självstyrelselagen. Förvaltningsbehörigheten följer i princip lagstiftningskompetensen. Detta gäller ifall annat inte anges i självstyrelselagen eller avvikelser gjorts genom en överenskommelseförordning.

14. Även ordnandet av laglighetsövervakningen inom förvaltningen ska bedömas enligt behörighetsfördelningen i självstyrelselagen. Den laglighetsövervakning inom förvaltningen som avses i inrikesministeriets framställning är således en del av förvaltningsbehörigheten.

Överenskommelseförordningar om polisförvaltningen i landskapet Åland

15. Enligt 32 § 1 mom. självstyrelselagen kan genom förordning och med landskapsregeringens samtycke uppgifter som hör till riksförvaltningen för viss tid eller tills vidare överföras på en landskapsmyndighet eller uppgifter som hör till landskapsförvaltningen överföras på en riksmyndighet (överenskommelseförordning).

16. Med stöd av 32 § självstyrelselagen har republikens presidents förordning om polisförvaltningen i landskapet Åland (56/2020, nedan överenskommelseförordningen) utfärdats. Enligt 1 § 2 mom. överenskommelseförordningen ska landskapets polis upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt utföra övriga uppgifter som hör till polisen, om inte något annat föreskrivs särskilt i lag eller förordning eller bestäms med stöd av förordningens 4 §. Enligt 1 § 3 mom. överenskommelseförordningen ska rikets polis i landskapet svara för statens säkerhet och sköta de uppgifter som hör till skyddspolisen och centralkriminalpolisen. Tillsynen över landskapets polisväsende regleras i 3 §. Enligt den ankommer den högsta tillsynen över landskapets polisväsende på landskapsregeringen, som förestår landskapets polisförvaltning, och på landshövdingen, som företräder rikets polisförvaltning.

17. Högsta domstolen konstaterar att flera i stort sett likalydande överenskommelseförordningar om polisförvaltningen i landskapet Åland har utfärdats sedan år 1932. I alla dessa förordningar har det funnits en bestämmelse om tillsynen över landskapets polisväsende enligt vilken den högsta tillsynen över landskapets polisväsende ankommer dels på Ålands landskapsregering eller en motsvarande tidigare landskapsmyndighet, dels på Ålands landshövding.

18. Genom de första överenskommelseförordningarna (191/1932, 248/1943, 313/1961 och 184/1980) hade det inte till landskapets polis överförts uppgifter inom områden som enligt självstyrelselagen hörde till rikets lagstiftningsbehörighet. Under dessa förordningars giltighetstid har landskapets polis alltså utfört polisiära uppgifter endast inom områden som hörde till landskapets lagstiftningsbehörighet enligt självstyrelselagen. Med beaktande av detta är det befogat att utgå från att avsikten med tillsynsbestämmelsen i dessa förordningar har varit att fördela tillsynsansvaret på så sätt att landskapsregeringen eller en motsvarande landskapsmyndighet har haft behörighet att övervaka landskapets polis som utfört uppgifter inom områden som hört till landskapets lagstiftningsbehörighet och landshövdingen har haft behörighet att övervaka rikets polis till den del den i landskapet har skött uppgifter inom områden som hört till rikets lagstiftningsbehörighet. Den tillsynsuppgift som anförtrotts landshövdingen har under denna tid varit förenlig med det att länsstyrelserna i riket har lett polisväsendet i länet och övervakat den lokala polisens verksamhet.

19. Genom överenskommelseförordningen 1360/1992 har det till landskapets polis överförts polisiära uppgifter även inom sådana områden som enligt självstyrelselagen hör till rikets lagstiftningsbehörighet. Den bestämmelse som gäller tillsynen över landskapets polisväsende har i denna förordning dock förblivit oförändrad jämfört med tidigare förordningar. Tillsynsbestämmelsen har förblivit oförändrad också i överenskommelseförordningen 1177/2009, även om denna förordning utfärdades på grund av att rikspolisen fick en ny organisation från ingången av år 2010 varvid en ny centralmyndighet, Polisstyrelsen, grundades och fick som uppgift att i stället för länsstyrelserna leda och övervaka den lokala polisens verksamhet. Även i den nu gällande överenskommelseförordningen 56/2020 har tillsynsbestämmelsen förblivit oförändrad.

20. Alltsedan överenskommelseförordningen 1360/1992 utfärdades har det med beaktande av tillsynsbestämmelsens ordalydelse varit oklart hur man har avsett att ordna övervakningen av Ålands polismyndighets verksamhet när den sköter uppgifter inom områden som hör till rikets lagstiftningsbehörighet men som har överförts till landskapet. Ett alternativ att tolka tillsynsbestämmelsen är att anse att avsikten har varit att överföra övervakningsbehörigheten till landskapsregeringen i samma utsträckning som förvaltningsbehörigheten i polisiära angelägenheter har överförts till Ålands polismyndighet. Ett annat alternativ att tolka bestämmelsen är att anse att avsikten inte har varit att röra fördelningen av övervakningsbehörigheten, vilket medför att behörigheten att övervaka landskapets polisväsende fortfarande följer lagstiftningsbehörigheten, vilket motsvarar situationen under den tid de i punkt 18 avsedda överenskommelseförordningarna var i kraft.

Högsta domstolens bedömning

21. Eftersom de rättsområden som berör polisens verksamhet på Åland enligt självstyrelselagen utgör delad lagstiftningsbehörighet mellan landskapet och riket, är utgångspunkten den att även förvaltningsbehörigheten enligt självstyrelselagen hör dels till landskapets och dels till rikets behörighet. Eftersom förvaltningens laglighetsövervakning är en del av förvaltningen och med tanke på helheten även ett uttryck för det parlamentariska sättet att organisera förvaltningen, följer laglighetsövervakningen samma behörighetsfördelning. Därtill bör det beaktas att enligt 2 § 3 mom. grundlagen skall all utövning av offentlig makt bygga på lag och i all offentlig verksamhet skall lag noggrant iakttas. Högsta domstolen anser att den rättsstatsprincip som uttryckts i 2 § 3 mom. grundlagen i detta sammanhang förutsätter att avvikelser från självstyrelselagens behörighetsfördelning har ett uttryckligt stöd i en överenskommelseförordning.

22. Genom bestämmelsen i 1 § överenskommelseförordningen om polisförvaltningen i landskapet Åland har förvaltningsbehörigheten i polisiära angelägenheter delvis överförts från rikets polis till landskapets polis. Högsta domstolen anser att denna överföring enligt bestämmelsens ordalydelse har gjorts enbart till Ålands polismyndighet och inte till andra myndigheter inom landskapsförvaltningen. Laglighetsövervakningen delas fortsättningsvis mellan landskapsregeringen och landshövdingen på det sätt som framgår av 3 § överenskommelseförordningen. Med beaktande av detta kan det inte anses vara klart att förvaltningsbehörigheten gällande tillsynen över landskapets polisväsende skulle ha överförts från behöriga riksmyndigheter till landskapsregeringen.

23. Högsta domstolen konstaterar för tydlighetens skull att det inte är möjligt att överföra förvaltningsuppgifter från en riksmyndighet till en annan riksmyndighet genom en överenskommelseförordning. Således kan 3 § överenskommelseförordningen inte medföra att sådana tillsynsuppgifter som enligt rikets lagstiftning t.ex. hör till Polisstyrelsen skulle ha överförts till Ålands landshövding.

24. Självstyrelselagen är i formellt hänseende inte en grundlag, men till följd av den kvalificerade lagstiftningsordning som den förutsätter är den jämförbar med grundlagen (RP 1/1998 rd s. 127). På grund härav kan rikets polislagstiftning inte påverka den behörighetsfördelning som följer av självstyrelselagen. Med tanke på behörighetsfördelningen mellan rikets och landskapets myndigheter saknar det således betydelse om någon förvaltningsuppgift som enligt självstyrelselagen hör till riksmyndigheternas behörighet har reglerats bristfälligt i rikslagstiftningen. Därför saknar det betydelse i detta sammanhang att Ålands polismyndighet inte omnämns i 1 eller 4 § polisförvaltningslagen som en polisenhet under inrikesministeriet eller Polisstyrelsen.

25. På dessa grunder anser Högsta domstolen att 3 § överenskommelseförordningen inte utgör en avvikelse från den i självstyrelselagen angivna uppdelningen av lagstiftnings- och förvaltningsbehörigheten beträffande sådana uppgifter som gäller laglighetsövervakningen av Ålands polismyndighet. Högsta domstolen har även tidigare konstaterat att landskapsregeringens rätt och skyldighet att övervaka landska-pets polisväsende är generell och inte utesluter möjligheten att andra organ kan ha motsvarande rättigheter eller uppgifter i förhållande till specifika angelägenheter. En reglering genom vilken det nationella övervakningsorganet i landskapslagstiftning hade ersatts med landskapets myndighet har till och med konstaterats utgöra en behörighetsöverskridning (utlåtande OH 2013/125). Således har rikets myndigheter fortsättningsvis behörighet att övervaka Ålands polismyndighets verksamhet inom de områden som enligt självstyrelselagen hör till rikets lagstiftningsbehörighet.

26. Inom de områden som hör till rikets lagstiftningsbehörighet har rikets myndigheter samma befogenheter som i det övriga landet att övervaka att Ålands polismyndighets verksamhet är lagenlig.

Beslut

Inrikesministeriet och myndigheterna inom dess förvaltningsområde är behöriga att övervaka att Ålands polismyndighets verksamhet är lagenlig inom de områden som enligt självstyrelselagen för Åland hör till rikets lagstiftningsbehörighet.

Saken har avgjorts av justitieråden Ari Kantor, Tuomo Antila, Lena Engstrand, Mika Ilveskero och Alice Guimaraes-Purokoski. Föredragande Janne Salminen.