Utlåtande gällande Ålands lagtings beslut 29.5.2023 om antagande av vägtrafiklag och trafikbrottslag för Åland samt flera andra landskapslagar

Till republikens president

Hänvisning: Justitieministeriets brev 9.6.2023 gällande ärendet nr VN/17941/2023

Ärende: Ålands lagtings beslut 29.5.2023 om antagande av följande landskapslagar

  1. vägtrafiklag för Åland
  2. trafikbrottslag för Åland
  3. landskapslag om tillämpning av lagen om överlastavgift
  4. landskapslag om tillämpning av lagen om flyttning av fordon
  5. landskapslag om ändring av körkortslagen för Åland
  6. landskapslag om ändring av landskapslagen om besiktning och registrering av fordon
  7. landskapslag om ändring av landskapslagen om tillämpning av fordonslagen

    Utlåtande

    Högsta domstolen har granskat lagtingsbesluten i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

    Allmänt

    Lagtinget har genom sina beslut antagit en ny vägtrafiklag och en ny trafikbrottslag för Åland samt flera andra landskapslagar. Det är fråga om en helhetsrevision av den åländska vägtrafiklagstiftningen i syfte att omstrukturera och modernisera vägtrafiklagen. Revisionen av vägtrafiklagen har medfört behov av att ändra också trafikbrottslagen samt en rad andra landskapslagar. Landskapslagen om tillämpning av lagen om överlastavgift och landskapslagen om tillämpning av lagen om flyttning av fordon är nya s.k. blankettlagar. Genom den nya lagstiftningen förändras bl.a. påföljdssystemet för ringa trafikförseelser så att påföljden i stället för en straffrättslig ordningsbot utgörs av en administrativ trafikförseelseavgift.

    Lagstiftningsbehörigheten för de rättsområden som den föreliggande landskapslagstiftningen gäller faller inom flera regleringsområden enligt självstyrelselagen. Dessa områden utgörs av landskapets myndigheter, kommunernas förvaltning, vägtrafik, allmän ordning och säkerhet samt näringsverksamhet. Även beläggande med straff och storleken av straff samt förvaltningsbehörighet berörs.

    Enligt 18 § 1 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapsregeringen och om myndigheter och inrättningar som lyder under den och enligt paragrafens 4 punkt i fråga om kommunernas förvaltning. Enligt 18 § 21 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om vägtrafik. Enligt 18 § 6 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet beträffande allmän ordning och säkerhet med vissa undantag som det inte är fråga om i detta fall. Därtill har landskapet enligt 18 § 22 punkten självstyrelselagen lagstiftningsbehörighet i fråga om näringsverksamhet med vissa undantag som det inte är fråga om i detta fall. Enligt 18 § 25 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet även i fråga om beläggande med straff och storleken av straff inom rättsområden som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet.

    Utgångspunkten är således att landskapslagarna gäller angelägenheter som hör till landskapets lagstiftningskompetens.

    Landskapslagstiftningen i fråga innehåller även en del sådana bestämmelser beträffande rättskipning och verkställighet av straff som enligt 27 § 23 punkten självstyrelselagen hör till rikets lagstiftningsbehörighet. Enligt 19 § 3 mom. självstyrelselagen kan i en landskapslag för vinnande av enhetlighet och överskådlighet upptas stadganden av rikslagstiftningsnatur som i sak överensstämmer med motsvarande stadganden i rikslag. De nu ifrågavarande bestämmelserna avseende olika påföljdseftergifter samt bestämmelserna om verkställighet av avgifter för trafikförseelser kan härmed intas i landskapslagstiftningen med stöd av sistnämnda lagrum.

    Administrativa påföljdsavgifter

    I 6 kap. (85 – 103 §§) vägtrafiklagen för Åland finns bestämmelser om trafikförseelser och avgift för trafikförseelser. Enligt 85 § 1 mom. vägtrafiklagen får en avgift för trafikförseelse påföras som påföljd vid i lagen angivna trafikförseelser. Avgiften påförs av polisen och tillfaller landskapet. Det straffrättsliga påföljdssystemet med ordningsbot har alltså ersatts med ett administrativt avgiftssystem där avgiften för trafikförseelse påförs i förvaltningsförfarande.

    I samband med stiftandet av rikets vägtrafiklag (FFS 729/2018), där motsvarande ändring gjordes, har riksdagens grundlagsutskott konstaterat att en avgift för trafikförseelse till sin karaktär är en administrativ påföljdsavgift. Enligt grundlagsutskottets tolkning är sådana avgifter som trafikförseelseavgiften med avseende på 81 § grundlagen varken skatter eller avgifter, utan administrativa påföljder av sanktionskaraktär för en lagstridig gärning. I sak jämställer grundlagsutskottet en ekonomisk påföljd av straffkaraktär med en straffrättslig påföljd. Enligt 2 § 3 mom. grundlagen ska de allmänna grunderna för administrativa påföljder bestämmas i lag eftersom det innebär utövning av offentlig makt att påföra en sådan avgift. Utskottet har också ansett att påförande av en administrativ påföljd innebär betydande utövning av offentlig makt. Därför ska det lagstiftas exakt och tydligt om grunderna för betalningsskyldigheten och avgiftens storlek samt om den betalningsskyldiges rättsskydd och grunderna för att verkställa lagen (se GrUU 9/2018 rd med hänvisning till bl.a. GrUU 17/2012 rd och GrUU 9/2012 rd).

    Då landskapet enligt 18 § 21 punkten självstyrelselagen har lagstiftningsbehörighet i fråga om vägtrafik, anser Högsta domstolen att landskapet har behörighet att lagstifta om en administrativ påföljdsavgift för trafikförseelser. Detta är även i överensstämmelse med grundtanken bakom bestämmelsen i 18 § 25 punkten självstyrelselagen. Enligt denna punkt har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om beläggande med straff och storleken av straff inom rättsområden som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet. (Se även Högsta domstolens utlåtande OH2009/24 om antagande av landskapslag om ändring av landskapslagen om bekämpande av oljeskador.) Bestämmelserna om trafikförseelser och avgift för trafikförseelser uppfyller också de krav som grundlagen enligt grundlagsutskottets tolkning i övrigt ställer på dylika bestämmelser. Med hänsyn härtill har Högsta domstolen inte funnit skäl till anmärkning till denna del.

    Lagtinget har antagit en s.k. blankettlag genom vilken rikets lag om överlastavgift (FFS 51/1982) görs tillämplig på Åland dock så att de belopp som påförs som överlastavgift ska tillfalla Åland i stället för riket. Högsta domstolen konstaterar att dåvarande landstinget år 1989 hade stiftat en blankettlag om att rikets lag om överlastavgift skulle tillämpas på Åland. I sitt utlåtande med anledning av den tidigare landskapslagen ansåg Högsta domstolen emellertid att överlastavgiften utgjorde en straffrättslig förverkandepåföljd som hörde till rikets lagstiftningsbehörighet (se utlåtande OH89/305). Den tidigare landskapslagen förordnades därför att förfalla. Riksdagens grundlagsutskotts praxis gällande bedömningen av administrativa påföljdsavgifter har dock utvecklats efter detta och i enlighet med denna praxis är även överlastavgiften numera att anse som en administrativ påföljdsavgift. Således ska den med tanke på lagstiftningsbehörigheten bedömas enligt det som konstaterats ovan. Med hänsyn härtill och med beaktande även av Högsta domstolens ovannämnda tidigare utlåtande gällande bekämpande av oljeskador (utlåtande OH2009/24), anser Högsta domstolen att landskapslagen om tillämpning av lagen om överlastavgift faller inom landskapets lagstiftningsbehörighet.

    Delegering av normgivningsmakt

    Vid lagstiftningsgranskningen bör tas ställning även till förhållandet mellan den nu ifrågavarande lagstiftningen och Finlands grundlag, eftersom stiftande, ändring och upphävande av grundlag samt avvikelse från grundlag utgör riksbehörighet enligt 27 § 1 punkten självstyrelselagen.

    I den nya vägtrafiklagen för Åland ingår flera bestämmelser som gäller delegering av normgivningsmakt.

    I 80 § 1 mom. grundlagen stadgas att förordningar kan utfärdas med stöd av ett bemyndigande i grundlagen eller någon annan lag. Bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen i övrigt hör till området för lag skall dock utfärdas genom lag. Enligt motsvarande bestämmelse i 21 § 1 mom. självstyrelselagen kan landskapsregeringen med stöd av ett bemyndigande i landskapslag utfärda landskapsförordningar i angelägenheter som hör till landskapets behörighet. Genom landskapslag skall dock utfärdas bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen eller självstyrelselagen i övrigt hör till området för lag.

    I 56 § 1 och 2 mom. vägtrafiklagen finns bestämmelser om personer som reglerar trafiken samt en förteckning över dessa personer. Enligt 56 § 3 mom. vägtrafiklagen kan landskapsregeringen genom landskapsförordning utfärda bestämmelser om ytterligare personer som kan reglera trafiken.

    Bestämmelsen i 56 § 3 mom. vägtrafiklagen innehåller en öppen och opreciserad delegering av normgivningsmakt. Högsta domstolen anser att denna är problematisk med tanke på de krav som grundlagen ställer för en delegering och att landskapsregeringen inte kan bemyndigas att utvidga kretsen av personer som reglerar trafiken genom att utfärda landskapsförordningar utan att detta bemyndigande är noggrant preciserat i landskapslagen. Således bör 56 § 3 mom. vägtrafiklagen för Åland förordnas att förfalla.

    Med beaktande även av Ålandsdelegationens utlåtande i övrigt anser Högsta domstolen att det inte föreligger skäl till ytterligare anmärkningar.

    Slutsats

    Med hänvisning till det ovan sagda finner Högsta domstolen att 56 § 3 mom. vägtrafiklagen för Åland bör förordnas att förfalla.

    Högsta domstolen anser att de granskade landskapslagarna till övriga delar faller inom landskapets behörighet och att det inte torde finnas hinder för att landskapslagarna till övriga delar träder i kraft.

    Enligt 20 § självstyrelselagen ankommer det på landskapsregeringen att göra en bedömning av situationen, om en landskapslag till en viss del förordnas att förfalla.


    OrdförandeTuomo Antila

    FöredragandeJanne Salminen

    I ärendets handläggning har deltagit justitieråden Antila, Engstrand, Guimaraes-Purokoski, Pulkkinen och Hakamies. Föredragande har varit Janne Salminen.