Utlå­tan­de gäl­lan­de Ålands lag­tings bes­lut 18.9.2023 om an­ta­gan­de av lands­kaps­lag om jord­för­värvs­rätt och jord­för­värvs­till­stånd

Till republikens president

Hänvisning: Justitieministeriets brev 23.10.2023 gällande ärendet nr VN/29298/2023

Ärende: Ålands lagtings beslut 18.9.2023 om antagande av landskapslag om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd

Utlåtande

Allmänt

Högsta domstolen har granskat lagtingsbeslutet i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtinget har genom sitt beslut antagit en landskapslag om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd. Avsikten har varit att revidera och modernisera landskapslagstiftningen gällande jordförvärv.

Landskapslagens syfte är enligt 1 § 1 mom. landskapslagen att förverkliga den åländska befolkningens rätt till jordbesittningen på Åland. Enligt 1 § 2 mom. landskapslagen ska bestämmelserna i landskapslagen tillämpas på rätten att äga och besitta fast egendom på Åland utöver vad som stadgas i jordförvärvslagen för Åland. Avsikten har primärt varit att till landskapslagnivå lyfta sådan reglering som tidigare funnits i landskapsförordning och att kodifiera tillståndspraxis.

Genom den antagna landskapslagen ändras inte grunderna för erhållandet av jordförvärvsrätt med stöd av lag. I landskapslagen föreskrivs noggrannare än tidigare om när jordförvärvstillstånd ska beviljas och vilka tillståndsvillkor som ska fastställas. Förutom allmänna bestämmelser (1 kap.) samt bestämmelser som gäller jordförvärvsrätt (2 kap.) och jordförvärvstillstånd (3 kap.) finns i landskapslagen även bestämmelser beträffande bl.a. tillsyn, inspektion och vite.

Landskapets lagstiftningskompetens beträffande jordförvärvslagstiftningen

Enligt 10 § självstyrelselagen stadgas i jordförvärvslagen för Åland om inskränkningar i rätten att med ägande- eller nyttjanderätt förvärva fast egendom och därmed jämförbar egendom i landskapet. Inskränkningarna gäller inte den som har hembygdsrätt.

Angående lagstiftningsordningen är jordförvärvslagen – på samma sätt som självstyrelselagen - enligt 75 § 1 mom. Finlands grundlag en sådan särskild lag om Åland för vilken gäller det som särskilt bestäms i denna lag. Jordförvärvslagen har stiftats i grundlagsstiftningsordning och kan inte ändras eller upphävas annat än genom överensstämmande beslut av riksdagen och lagtinget. Inte heller kan avvikelse från lagen göras på något annat sätt.

Lagtinget har antagit den gällande landskapslagen (2003:68) om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd i kvalificerad ordning enligt 55 § lagtingsordningen (1972:11) för landskapet Åland och den nya landskapslagen om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd (LTB 74/2023) med två tredjedelars kvalificerad majoritet av de angivna rösterna enligt 35 § lagtingsordningen (2011:97) för Åland.

Enligt 1 § jordförvärvslagen gäller angående förvärv och besittning av fast egendom i landskapet i jordförvärvslagen stadgade inskränkningar för att förverkliga den åländska befolkningens rätt till jordbesittningen på Åland.

Enligt 2 § 1 mom. jordförvärvslagen får personer som inte har åländsk hembygdsrätt samt bolag, andelslag, föreningar, andra sammanslutningar, anstalter, stiftelser eller samfund inte utan tillstånd av landskapsstyrelsen med äganderätt förvärva eller med stöd av legoavtal eller något annat avtal besitta fast egendom i landskapet. Enligt samma moment kan genom landskapslag stadgas om undantag från detta.

Enligt 3 § 1 mom. jordförvärvslagen får även bröstarvinge och make genom arv utan hinder av jordförvärvslagen förvärva egendom som avses i lagens 2 § och, om de är delägare i ett dödsbo som äger eller besitter fast egendom, förvärva andelar i dödsboet. Vid avvittring som förrättas efter en make får den efterlevande utan hinder av jordförvärvslagen förvärva egendom på grund av giftorätt. Genom landskapslag stadgas under vilka förutsättningar en bröstarvinge eller make utan hinder av jordförvärvslagen med stöd av testamente kan förvärva egendom som avses i lagens 2 §. Likaså stadgas genom landskapslag under vilka förutsättningar en make kan äga eller besitta sådan egendom tillsammans med den andra maken som har hembygdsrätt samt under vilka förutsättningar en make kan äga eller besitta sådan egendom när makarnas samlevnad har upphört eller efter äktenskapsskillnad.

Således innehåller självstyrelselagstiftningen särskilda bestämmelser som inskränker det grundlagsenliga egendomsskyddet.

Såsom den tidigare landskapslagen, som även har granskats av Högsta domstolen i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen (Högsta domstolens utlåtande OH 2003/67 om antagande av landskapslag om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd), kompletterar den nu antagna landskapslagen jordförvärvslagen samt innehåller bestämmelser om jordförvärvstillstånd.

Bestämmelserna i den nu aktuella landskapslagen såsom i den gällande landskapslagen utvidgar kretsen av personer som har jordförvärvsrätt, dvs. rätt att förvärva eller besitta fast egendom i landskapet. Landskapslagen innehåller även närmare bestämmelser gällande tillståndsförfarandet jämfört med det som reglerats i jordförvärvslagen.

Trots det omfattande tillämpningsområdet av kravet på tillstånd vid jordförvärv är regleringen oproblematisk med tanke på 15 § grundlagen som gäller egendomsskydd och dess tolkningspraxis eftersom den djupgående inskränkningen i egendomsskyddet och möjligheten att förutsätta tillstånd vid jordförvärv i vissa situationer har reglerats i jordförvärvslagen som är stiftad i grundlagsordning. Enligt 2 § 1 mom. och 3 § 1 mom. jordförvärvslagen är det möjligt att genom landskapslag stadga om vissa undantag från plikt att ansöka om tillstånd för att förvärva eller besitta fast egendom på Åland.

Landskapet har lagstiftningsbehörighet angående en sådan reglering då den sker inom de ramar som jordförvärvslagen anger. Därtill har landskapet enligt 18 § 1 punkten och 4 punkten självstyrelselagen lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapsregeringen och under denna lydande myndigheter och inrättningar samt kommuner.

Utgångspunkten är således att landskapslagen i fråga gäller angelägenheter som hör till landskapets lagstiftningskompetens.

Bestämmelser om jordförvärvstillstånd

Landskapslagens 3 kap. (11–20 §§) innehåller bestämmelser om jordförvärvstillstånd. Enligt 11 § 1 mom. landskapslagen får fysiska och juridiska personer som varken har jordförvärvsrätt med stöd av 2 kap. landskapslagen eller jordförvärvslagen inte utan landskapsregeringens tillstånd med äganderätt förvärva eller med stöd av ett arrendeavtal eller ett annat avtal besitta fast egendom på Åland. I 12 § föreskrivs om ansökan om jordförvärvstillstånd och i 13 § om tillståndsförfarandet. Beträffande grunder för fysiska personers och juridiska personers jordförvärvstillstånd finns bestämmelser i 14 och 16 § landskapslagen. Därtill föreskrivs det särskilt om jordförvärvstillstånd för egentlig näringsverksamhet (18 §) och gällande basservice för samhällsfunktioner (19 §).

Enligt 14 § 1 mom. och 16 § 1 mom. landskapslagen kan landskapsregeringen, efter prövning i varje enskilt fall, bevilja sökanden jordförvärvstillstånd. Det finns alltså en allmän prövningsrätt för landskapsregeringen i varje enskilt fall att bevilja jordförvärvstillstånd gällande fast egendom som är föremål för tillståndsplikt. Vid prövningen av ansökan bör landskapsregeringen beakta bland annat sökandens anknytning till Åland samt markområdets storlek, beskaffenhet och användningsändamål. I 20 § landskapslagen finns även bestämmelser om att landskapsregeringen ska avslå en ansökan som innebär ett kringgående av lagstiftningen och dess syfte om det finns sådana särskilda skäl till detta som anges närmare i paragrafen.

Högsta domstolen konstaterar att den ifrågavarande landskapslagstiftningen således innehåller både bestämmelser om de fall i vilka landskapsregeringen enligt det som beskrivs ovan kan bevilja jordförvärvstillstånd och bestämmelser om de fall i vilka landskapsregeringen ska bevilja jordförvärvstillstånd samt lagstadgade grunder för beslutsfattandet.

Därtill konstaterar Högsta domstolen att bestämmelserna beträffande jordförvärvstillstånd i landskapslagen i fråga gäller grunderna för individens rättigheter som enligt 80 § 1 mom. grundlagen och 21 § 1 mom. självstyrelselagen ska utfärdas genom lag. Syftet att genom landskapslag utfärda sådana bestämmelser som tidigare funnits i en landskapsförordning och att kodifiera tillståndspraxis är därför i överensstämmelse med nämnda bestämmelser i grundlagen och självstyrelselagen.

Stand still -klausulen i Ålandsprotokollet

Då Finland förhandlade om att ansluta sig till den Europeiska gemenskapen beaktades regleringen av den åländska hembygdsrätten genom att i grundfördraget intogs en artikel med hänvisning till Åland. Bestämmelsen finns i artikel 355 i det nuvarande fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Där bestäms att utöver bestämmelserna i artikel 52 i fördraget om Europeiska unionen angående fördragens territoriella tillämpningsområde ska bestämmelserna i fördragen omfatta Åland i enlighet med bestämmelserna i protokoll nr 2 i akten om villkoren för bland andra Finlands anslutning till unionen (Ålandsprotokollet).

I ingressen till Ålandsprotokollet framförs att med hänsyn till Ålands särställning enligt folkrätten ska de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen omfatta Åland med de undantag som finns i protokollet. Enligt artikel 1 i protokollet ska bestämmelserna i Romfördraget inte hindra att de bestämmelser om Åland tillämpas som är i kraft 1.1.1994 och som gäller bl.a. inskränkningar, på icke-diskriminerande grund, i rätten för fysiska personer som inte har hembygdsrätt på Åland samt för juridiska personer att förvärva och inneha fast egendom på Åland utan tillstånd av Ålands behöriga myndigheter. Enligt artikel 3 i protokollet ska Finland se till att alla fysiska och juridiska personer i medlemsstaterna likabehandlas på Åland.

Ålandsprotokollet innebär att regleringen i 2 kap. självstyrelselagen samt i jordförvärvslagen fick bestå såsom även den reglering i landskapet som fanns på dessa områden. Artikel 1 i protokollet har dock tolkats vara en s.k. stand still –klausul (se högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2013:34). En sådan klausul innebär att jämfört med det rättsläge som rådde 1.1.1994 får man inte utvidga de särskilda undantag från unionsregleringen som gäller rätten att förvärva eller inneha fast egendom på Åland utan tillstånd av landskapsregeringen eller införa nya undantag.

Högsta domstolen konstaterar att även ur EU-rättslig synvinkel och med tanke på rätten till egendom enligt artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna är det motiverat att genom landskapslag utfärda de bestämmelser som tidigare fanns i landskapsförordning eller t.o.m. baserade sig på tillståndpraxis.

Enligt Ålands landskapsregerings lagförslag (nr 27/2022–2023 s. 23) skärps inte grunderna för erhållandet av jordförvärvsrätt med stöd av lag eller beviljandet av jordförvärvstillstånd med den nu ifrågavarande landskapslagen.

Högsta domstolen konstaterar att det dock inte är uteslutet att de i landskapslagen föreskrivna detaljerade tillståndsgrunderna i sig påverkar landskapsregeringens prövningsmarginal speciellt i jämförelse med tidigare tillståndspraxis.

Högsta domstolen har i ett flertal utlåtanden tagit ställning till eventuella brott mot Europeiska unionens lagstiftning som upptäcks vid lagstiftningskontrollen. Enligt 27 § 4 punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om förhållandet till utländska makter med beaktande av bestämmelserna i lagens 9 och 9 a kap. Bestämmelser i en landskapslag har förordnats att förfalla om det varit uppenbart att de skulle leda till en konflikt mellan unionsrätt och landskapslagstiftning. Den omständigheten att man utgått ifrån att det är påkallat att förordna om att en landskapslag ska förfalla endast då konflikten är uppenbar har motiverats av att det i sista hand är Europeiska unionens domstol som tolkar unionsrätten och därför också om en lagstiftningsakt i en medlemsstat eller i en autonom region med egen lagstiftande makt innebär att medlemsstaten bryter mot sina förpliktelser enligt grundfördragen.

Vid den abstrakta lagstiftningskontroll som avses i 19 § 2 mom. självstyrelselagen är det ändå omöjligt att ta ställning till frågan om grunderna för beviljandet av jordförvärvstillstånd och fastställandet av tillståndsvillkor i den nu ifrågavarande landskapslagen i alla möjliga konkreta tillämpningssituationer är lika med eller förmånligare än de grunder som tillämpades före 1.1.1994.

Högsta domstolen anser dock att den nu antagna landskapslagen är formulerad på ett sådant sätt att lagen kan tillämpas så att grunderna för beviljandet av tillstånd och fastställandet av tillståndsvillkor tar hänsyn till de krav som den korrekta tillämpningen av den ovannämnda stand still -klausulen förutsätter.

I första hand ansvarar landskapsregeringen för att den s.k. stand still -klausulen respekteras vid tillämpningen av den nu ifrågavarande landskapslagen då jordförvärvsansökningar handläggs och tillståndsbeslut fattas. Högsta förvaltningsdomstolen kontrollerar detta i sista hand i enskilda fall (se t.ex. HFD 2007:90).

Med beaktande av detta, samt förutsatt att grunderna för beviljandet av jordförvärvstillstånd i enskilda fall tolkas på det sättet att artikel 1 i Ålandsprotokollet som en s.k. stand still -klausul beaktas, anser Högsta domstolen att den nu antagna landskapslagen inte medför sådana ändringar jämfört med rättsläget 1.1.1994 att det skulle vara uppenbart att lagens bestämmelser är i konflikt med unionens lagstiftning som en del av Finlands EU-rättsliga förpliktelser.

Hemfriden och inspektioner

Trots att de angelägenheter som landskapslagen reglerar hör till landskapets lagstiftningskompetens i sig bör det vid lagstiftningsgranskningen dock tas ställning även till förhållandet mellan den nu ifrågavarande lagstiftningen och Finlands grundlag, eftersom stiftande, ändring och upphävande av grundlag samt avvikelse från grundlag utgör riksbehörighet enligt 27 § 1 punkten självstyrelselagen.

Enligt 22 § 2 mom. landskapslagen får tillsynsmyndigheterna inspektera fast egendom i syfte att utreda förenlighet med landskapslagen eller tillståndsvillkor. Vid sådan tillsyn har tillsynsmyndigheterna rätt att utföra inspektioner i utrymmen som används för boende av permanent natur endast om det finns grundad anledning att misstänka att den fasta egendomen har förvärvats eller besitts i strid med landskapslagen eller att den som beviljats tillstånd allvarligt och upprepade gånger har försummat att iaktta tillståndsvillkor och inspektionen är nödvändig för att utreda omständigheter som är föremål för inspektion.

Enligt 10 § 1 mom. grundlagen är vars och ens hemfrid tryggad. Enligt paragrafens 3 mom. kan genom lag föreskrivas om åtgärder som ingriper i hemfriden och som är nödvändiga för att de grundläggande fri- och rättigheterna ska kunna tryggas eller för att brott ska kunna utredas.

Enligt riksdagens grundlagsutskotts praxis bör man vid lagstiftning beträffande inspektioner beakta bestämmelserna om skyddet för hemfrid. Den hemfrid som avses i grundlagen omfattar i princip alla slag av lokaler som används för permanent boende (t.ex. GrUU 12/2019 rd).

Grundlagsutskottet har ofta framhållit att formuleringen i 10 § 3 mom. grundlagen är absolut i det avseendet att inspektioner i hemfridsskyddade lokaler måste vara kopplade till ett nödvändighetskrav. För att åtgärder som begränsar skyddet för hemfriden ska kunna betraktas som nödvändiga i syfte att trygga de grundläggande fri- och rättigheterna bör de vara tydligt och tillräckligt nära kopplade till någon grundlagsbestämmelse om grundläggande fri- och rättigheter. Grundlagsutskottet har upprepade gånger förutsatt att det i befogenhetsbestämmelserna skrivs in att inspektioner i bostäder bara får förrättas om det är nödvändigt för att utreda de omständigheter som inspektionen avser (t.ex. GrUU 6/2019 rd).

Skyddet för hemfriden har inte beaktats i 22 § 2 mom. i den föreliggande landskapslagen på ett adekvat sätt eftersom det inte framgår av lagen att ingripandet i hemfriden är nödvändigt för utredning av ett allvarligare brott. I landskapslagen finns inte heller några bestämmelser beträffande straff. Ingreppen i hemfriden är inte heller nödvändiga för att de grundläggande fri- och rättigheterna ska kunna tryggas på det sätt som 10 § 3 mom. grundlagen kräver.

Med hänsyn härtill uppfyller inte 22 § 2 mom. i den nu föreliggande landskapslagen de krav som grundlagen ställer beträffande inspektioner på en plats som omfattas av hemfriden.

Övriga frågor

Enligt 12 § 3 landskapslagen ska landskapsregeringen efter hörande ålägga en förseningsavgift om en ansökan om jordförvärvstillstånd har inkommit för sent.

Högsta domstolen anser att då landskapet har lagstiftningsbehörighet i fråga om jordförvärv, har landskapet även behörighet att lagstifta om administrativa sanktioner av nämnt slag. Detta är även i överensstämmelse med grundtanken bakom bestämmelsen i 18 § 25 punkten självstyrelselagen. Enligt denna punkt har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om beläggande med straff och storleken av straff inom rättsområden som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet (t.ex. Högsta domstolens utlåtande OH 2009/24).

Med beaktande även av Ålandsdelegationens utlåtande i övrigt anser Högsta domstolen att det inte föreligger skäl till ytterligare anmärkningar. 

Landskapslagens förhållande till landskapslagen om näringsrätt och näringstillstånd
Bestämmelserna i 9 § 1 mom. och 18 § 1 mom. landskapslagen om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd innehåller hänvisningar till 9 § 1 mom. och 15 § landskapslagen om näringsrätt och näringstillstånd (LTB 73/2023). Därför förutsätter tillämpningen av dessa bestämmelser att även landskapslagen om näringsrätt och näringstillstånd träder i kraft. Det påverkar dock inte tillämpningen av de nämnda bestämmelserna i landskapslagen om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd om 15 § 1 mom. 3 punkten och 2 mom. 4 punkten landskapslagen om näringsrätt och näringstillstånd förordnas att förfalla såsom Högsta domstolen har framfört i sitt utlåtande om denna landskapslag.

Slutsats

Med hänvisning till det ovan sagda finner Högsta domstolen att 22 § 2 mom. landskapslagen om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd bör förordnas att förfalla.

Högsta domstolen anser att den granskade landskapslagen till övriga delar faller inom landskapets behörighet och att det inte torde finnas hinder för att landskapslagen till övriga delar träder i kraft.

Enligt 20 § självstyrelselagen ankommer det på landskapsregeringen att göra en bedömning av situationen, om en landskapslag till en viss del förordnas att förfalla.

Ordförande Tuomo Antila

Föredragande Janne Salminen

I ärendets handläggning har deltagit justitieråden Antila, Uusitalo, Ilveskero, Guimaraes-Purokoski och Pulkkinen. Föredragande har varit Janne Salminen.