Utlå­tan­de gäl­lan­de Ålands lag­tings bes­lut 18.9.2023 om an­ta­gan­de av föl­jan­de lands­kaps­la­gar

Till republikens president

Hänvisning: Justitieministeriets brev 23.10.2023 gällande ärendet nr VN/29240/2023

Ärende: Ålands lagtings beslut 18.9.2023 om antagande av följande landskapslagar

  1. landskapslag om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av rikslagstiftning om elmarknaden
  2. landskapslag om ändring av 4 § landskapslagen om Ålands energimyndighet
  3. landskapslag om Ålands tvistenämnd för energimarknaden

Utlåtande

Allmänt

Högsta domstolen har granskat lagtingsbesluten i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtinget har genom sina beslut antagit en landskapslag om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av rikslagstiftning om elmarknaden och en landskapslag om ändring av 4 § landskapslagen om Ålands energimyndighet samt en landskapslag om Ålands tvistenämnd för energimarknaden.

Syftet med landskapslagarna är främst att genomföra de ändringar i elmarknadslagstiftningen som förutsätts i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/944 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om ändring av direktiv 2012/27/EU (elmarknadsdirektivet). Vid sidan av detta införs ett krav på projekttillstånd för byggande av elledningar med en nominell spänning på 110 kilovolt eller mer för att ge landskapet bättre möjligheter att följa och tillvarata intressen som rör elsystemet och elöverföringsbehovet som helhet.

Högsta domstolen har tidigare granskat landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av rikslagstiftning om elmarknaden och landskapslagen om Ålands energimyndighet (utlåtande OH 2015/154) i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen. I sitt utlåtande ansåg Högsta domstolen att dessa landskapslagar kunde träda i kraft förutom två bestämmelser, som det inte är fråga om nu, som förordnades att förfalla.

Lagstiftningsbehörigheten

Såsom Högsta domstolen i sitt tidigare utlåtande har konstaterat hänför sig regleringen i de granskade landskapslagarna till flera lagstiftningsområden av vilka det centralaste området är näringsverksamhet, som enligt 18 § 22 punkten självstyrelselagen, till de delar det nu är fråga om, ingår i landskapets lagstiftningsbehörighet. Enligt det tidigare utlåtandet är en betydande del av reglerna emellertid att klassificera såsom konkurrensrättsliga till sin karaktär och även stadganden med starka inslag av konsumentskydd ingår i lagarna. Främjande av konkurrens och konsumentskydd hör enligt 27 § 10 punkten självstyrelselagen till rikets lagstiftningsbehörighet. Lagarna berör också området natur- och miljövård. Landskapet har lagstiftningsbehörighet på dessa områden med stöd av 18 § 10 punkten självstyrelselagen.

Landskapslagarna reglerar vidare myndighetsverksamhet. Enligt 18 § 1 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapsregeringen och i fråga om de myndigheter och inrättningar vilka lyder under denna.

Med tanke på delningen av lagstiftningsbehörigheten inom detta område samt de avvikelser från rikets lagstiftning som landskapslagen om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av rikslagstiftning om elmarknaden innehåller och även med beaktande av 19 § 3 mom. självstyrelselagen anser Högsta domstolen att de granskade landskapslagarna efterföljer kompetensfördelningen mellan landskapet och riket.

Enligt 4 § 2 mom. landskapslagen om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av rikslagstiftning om elmarknaden ska för byggande av en elledning med en nominell spänning på minst 110 kilovolt vilken ansluter till ett område utanför landskapets territorium begäras projekttillstånd hos Ålands landskapsregering.

Lagstiftningsbehörigheten i fråga om byggnads- och planväsendet tillkommer landskapet enligt 18 § 7 punkten självstyrelselagen och på det sätt som konstaterats ovan ingår också näringsverksamhet till nu ifrågavarande delar i landskapets lagstiftningsbehörighet enligt 18 § 22 punkten självstyrelselagen. Vid lagstiftningskontrollen bör dock beträffande 4 § 2 mom. landskapslagen om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av rikslagstiftning om elmarknaden även beaktas att landskapets lagstiftningsbehörighet endast omfattar landskapets område.

Högsta domstolen konstaterar att man i lagförslaget inte alls motiverat den nu ifrågavarande bestämmelsen. På grund härav förblir lagstiftarens avsikt något oklar. Högsta domstolen anser att 4 § 2 mom. landskapslagen i fråga även därför ska tolkas enligt sin ordalydelse så att bestämmelsen enbart reglerar Ålands landskapsregerings behörighet för elledningar som ansluter till ett område utanför landskapet men som befinner sig på landskapets territorium. Projekttillstånd för elledningar som en del av näringsverksamhet samt byggnads- och planväsendet hör till landskapets lagstiftningsbehörighet till den del elledningarna befinner sig på landskapets territorium. Högsta domstolen betonar dock att det vid byggande av en elledning med en nominell spänning på minst 110 kilovolt vilken sträcker sig över riksgränsen ska tillämpas rikslagstiftning. Enligt 14 § 1 mom. rikets elmarknadslag begärs projekttillstånd i ett sådant fall hos ministeriet.

Med hänsyn härtill och ordalydelsen i det ifrågavarande lagrummet anser Högsta domstolen att landskapslagstiftningen till denna del med stöd av 18 § 7 och 22 punkten självstyrelselagen faller inom ramen för landskapets behörighet.

Utgångspunkten är således att landskapslagarna gäller angelägenheter som hör till landskapets lagstiftningskompetens.

Förhållandet mellan landskapslagstiftning och grundlag

Trots att de angelägenheter som landskapslagarna reglerar hör till landskapets lagstiftningskompetens i sig bör det vid lagstiftningsgranskningen dock tas ställning även till förhållandet mellan den nu ifrågavarande lagstiftningen och Finlands grundlag, eftersom stiftande, ändring och upphävande av grundlag samt avvikelse från grundlag utgör riksbehörighet enligt 27 § 1 punkten självstyrelselagen.

Såsom även Ålandsdelegationen har konstaterat i sitt utlåtande möjliggör den andra meningen i 4 § 3 mom. landskapslagen om Ålands tvistenämnd för energimarknaden att en ledamot eller ersättare i tvistenämnden skiljs från uppdraget. I stadgandet anges inga grunder för när detta kan ske.

Enligt landskapslagen om Ålands tvistenämnd för energimarknaden behandlas elmarknadstvister som anhängiggjorts av andra slutkunder än konsumenter i Ålands tvistenämnd. Nämnden ger rekommendationer om hur sådana enskilda tvister mellan elföretag och dessa slutkunder bör lösas enligt upprättat elavtal. Nämnden kan även ge utlåtanden till domstolarna när dessa behandlar ärenden som hör till nämndens behörighet.

Enligt 21 § 1 mom. grundlagen har var och en rätt att på behörigt sätt och utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad av en domstol eller någon annan myndighet som är behörig enligt lag samt att få ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan. Enligt 2 mom. skall offentligheten vid handläggningen, rätten att bli hörd, rätten att få motiverade beslut och rätten att söka ändring samt andra garantier för en rättvis rättegång och god förvaltning tryggas genom lag.

Enligt lagens förarbeten (RP 309/1993 rd s. 78) kan kravet på opartisk tjänsteverksamhet fogas till kravet i 21 § l mom. grundlagen på saklig behandling. Bestämmelsen i 21 § 2 mom. grundlagen innehåller ett krav på att rättsskyddsgarantierna inom lagskipningen och förvaltningen ska tryggas genom lag. I momentet räknar man upp de viktigaste elementen i en rättvis rättegång och i ett rättvist förvaltningsförfarande, dvs. offentlighet vid handläggningen, rätten att bli hörd, kravet på motiverade beslut och rätten att söka ändring. Förteckningen är inte avsedd att vara uttömmande.

Vid sidan av materiella krav förutsätter 21 § grundlagen vissa institutionella garantier för myndighetsutövningen. Högsta domstolen anser att till exempel myndighetsutövningens opartiskhet samt myndighetens oavhängighet i sitt beslutsfattande kan anses som en del av vars och ens rätt att på behörigt sätt få sitt ärende behandlat. Med tanke på de kompetenser som tvistenämnden har blir ledamöternas rättsliga ställning öppen och osäker vad beträffar möjligheten att skilja dem från uppdraget. Detta är relevant åtminstone med tanke på myndighetsutövningens oavhängighet.

Visserligen begränsas möjligheten att skilja en ledamot eller ersättare i tvistenämnden från uppdraget av allmänna förvaltningsrättsliga rättsprinciper. Enligt 21 § 2 mom. grundlagen ska garantier för en god förvaltning dock tryggas genom lag.

I lagstiftningen bör finnas kriterier eller förutsättningar för när beslut om skiljandet från uppgiften kan fattas. På det sätt som konstaterats ovan saknas dylika i den andra meningen i 4 § 3 mom. landskapslagen om Ålands tvistenämnd för energimarknaden. Bestämmelsen utgör härmed en behörighetsöverskridning.

På ovannämnda grunder anser Högsta domstolen att den andra meningen i 4 § 3 mom. landskapslagen om Ålands tvistenämnd för energimarknaden utgör en behörighetsöverskridning och att momentet bör förordnas att förfalla.

Andra frågor

Till övriga delar anser Högsta domstolen att det med beaktande även av Ålandsdelegationens utlåtande inte föreligger skäl till anmärkningar.

Slutsats

Med hänvisning till det ovan sagda finner Högsta domstolen att den andra meningen i 4 § 3 mom. landskapslagen om Ålands tvistenämnd för energimarknaden bör förordnas att förfalla.

Högsta domstolen anser att de granskade landskapslagarna till övriga delar faller inom landskapets behörighet och att det inte torde finnas hinder för att landskapslagarna till övriga delar träder i kraft.

Enligt 20 § självstyrelselagen ankommer det på landskapsregeringen att göra en bedömning av situationen, om en landskapslag till en viss del förordnas att förfalla.


Ordförande Ari Kantor

Föredragande Janne Salminen


I ärendets handläggning har deltagit justitieråden Kantor, Engstrand, Ojala, Guimaraes-Purokoski och Hakamies. Föredragande har varit Janne Salminen.