Utlåtande gällande Ålands lagtings beslut 16.1.2019 om antagande av 1. vallag för Åland, 2. landskapslag om ändring av kommunallagen för landskapet Åland, 3. landskapslag om ändring av landskapslagen om förfarandet vid rådgivande kommunala folkomröstningar, och 4. landskapslag om ändring av 2 § landskapslagen om valfinansiering

TILL REPUBLIKENS PRESIDENT

HÄNVISNING Justitieministeriets brev 6.2.2019 gällande ärendena nr VN/620/2019, VN/621/2019, VN/622/2019 och VN/623/2019

ÄRENDE Ålands lagtings beslut 16.1.2019 om antagande av

vallag för Åland
landskapslag om ändring av kommunallagen för landskapet Åland
landskapslag om ändring av landskapslagen om förfarandet vid rådgivande kommunala folkomröstningar
landskapslag om ändring av 2 § landskapslagen om valfinansiering

UTLÅTANDE

Högsta domstolen har granskat lagtingsbesluten i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Allmänt

Lagtinget har genom sina beslut antagit landskapslagar om val på Åland. De antagna landskapslagarna gäller val till lagtinget och till kommunernas fullmäktige, förfarandet vid rådgivande kommunala folkomröstningar samt valfinansiering. Vallagen för Åland har genomgått en total revidering men den nya lagstiftningen innebär ingen förändring av valsystemet och inte heller några större förändringar av valproceduren. T.ex. förtidsröstning per brev har i vissa fall varit möjlig även enligt den tidigare lagstiftningen. Den största förändringen av valproceduren utgörs av möjligheten till förtidsröstning via internet.

Enligt 18 § 1 punkten självstyrelselagen för Åland har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om lagtingets organisation och uppgifter, val av lagtingets ledamöter samt landskapsregeringen och under denna lydande myndigheter och inrättningar. Därtill har landskapet enligt 18 § 4 punkten självstyrelselagen lagstiftningsbehörighet i fråga bland annat om kommunala val och kommunernas förvaltning.

Utgångspunkten är således att landskapslagarna gäller angelägenheter som hör till landskapets lagstiftningskompetens.

Bedömning av landskapslagarna i förhållande till grundlagens och självstyrelselagens bestämmelser om val

Vid lagstiftningsgranskningen bör dock tas ställning även till förhållandet mellan den nu ifrågavarande lagstiftningen och Finlands grundlag, eftersom stiftande, ändring och upphävande av grundlag samt avvikelse från grundlag utgör riksbehörighet enligt 27 § 1 punkten självstyrelselagen. Samtidigt bör man kontrollera att landskapslagarna överensstämmer med självstyrelselagens bestämmelser om val. Enligt 69 § 1 mom. självstyrelselagen kan nämligen självstyrelselagen inte ändras eller upphävas annat än genom överensstämmande beslut av riksdagen och lagtinget och detsamma gäller för stiftandet av en lag som innebär avvikelse från självstyrelselagen. En landskapslag som avviker från självstyrelselagens bestämmelser om val skulle således utgöra en behörighetsöverskridning.

Enligt 25 § 1 mom. Finlands grundlag väljs riksdagsledamöterna genom direkta, proportionella och hemliga val. Enligt riksdagens grundlagsutskott gäller valhemligheten av hävd också andra val (GrUB 3/2017 rd). Således innehåller t.ex. rikets vallag ett flertal åtgärder som ska trygga bevarandet av valhemligheten. Förutom att valhemligheten har betydelse som rättighet för den som röstar, har grundlagsutskottet betonat att det dessutom ligger i statens intresse att vid ett val få fram folkets sanna vilja som är oberoende av påtryckning.

Enligt 13 § självstyrelselagen utses även lagtingets ledamöter genom omedelbara och hemliga val där rösträtten är allmän och lika för alla röstberättigade. Enligt 9 § självstyrelselagen får endast den som har hembygdsrätt delta i val av lagtingets ledamöter och kommunernas fullmäktige. Endast den som har hembygdsrätt är valbar till sådana uppdrag. Om rösträtt och valbarhet i vissa fall vid kommunala val stadgas i 67 § självstyrelselagen.

Tolkningen av bestämmelsen i 13 § självstyrelselagen om valhemlighet bör vara i linje med grundlagen och tolkningen av den. Högsta domstolen anser således att även denna bestämmelse, på samma sätt som 25 § 1 mom. grundlagen, förutom val av lagtingets ledamöter också ska anses gälla kommunala val i landskapet. Om bestämmelserna i den nu föreliggande vallagen för Åland inte uppfyller de krav som självstyrelselagen och grundlagen uppställer för valhemlighet, utgör bestämmelserna behörighetsöverskridning.

Den som är röstberättigad men som på grund av vistelse utanför landskapet eller som till följd av sjukdom eller funktionsnedsättning eller på grund av någon annan liknande omständighet inte kan rösta på ett allmänt förtidsröstningsställe eller i en vallokal under valförrättningen, får enligt 58 § 2 mom. vallagen förtidsrösta per brev enligt vad som föreskrivs i 9 kap. Därtill får den som är röstberättigad men inte har sin hemkommun i landskapet den 1 september valåret, enligt 58 § 3 mom. vallagen förtidsrösta i lagtingsvalet via internet enligt vad som föreskrivs i 10 kap. Enligt 10 § landskapslagen om förfarandet vid rådgivande kommunala folkomröstningar är det möjligt att rösta per brev vid dessa val och enligt 11 a § är det möjligt för kommunen att anordna förtidsröstning via internet vid en rådgivande kommunal folkomröstning. Enligt landskapslagen är det kommunen själv som fattar beslut om att förtidsröstning via internet ska ordnas i stället för brevröstning.

I samband med införandet av brevröstning i rikets vallagstiftning har riksdagens grundlagsutskott ansett att de risker som hänför sig till valhemligheten bör beaktas och understrukit valhemlighetens centrala betydelse (GrUB 3/2017 rd). Rikets vallag kompletterades i detta sammanhang med en reglering som enligt grundlagsutskottet är av betydelse när det gäller att bevara valhemligheten och förhindra osaklig påverkan. I rikets vallag stadgas därför bl.a. att två utomstående personer ska vara närvarande när röstningen förrättas samt genom att underteckna följebrevet för brevröstning intyga att röstningen skett med respekt för valhemligheten och valfriheten.

Den gällande landskapslagstiftningen om lagtingsval och kommunalval samt förfarandet vid rådgivande kommunala folkomröstningar innefattar en möjlighet till röstning per brev. Trots de problem som hänför sig till tryggandet av valhemligheten har inte heller riksdagens grundlagsutskott ansett att röstning per brev utgör ett röstningssätt som strider mot grundlagens bestämmelse om valhemlighet. Med beaktande av dessa omständigheter anser Högsta domstolen att de av lagtinget antagna bestämmelserna om röstning per brev inte står i strid med grundlagens och självstyrelselagens bestämmelser om valhemlighet.

Enligt den nu föreliggande vallagen för Åland ska det vara möjligt för väljare som är bosatta utanför Åland att rösta via internet i lagtingsvalet. En förutsättning för att förtidsröstning via internet ska kunna genomföras är att ett system för internetröstning som uppfyller högt ställda krav på säkerhet och funktion kan anskaffas och utprövas i tillräckligt god tid.

Trots det relativt begränsade tillämpningsområdet för bestämmelserna utgör möjligheten till röstning via internet en principiellt betydande förändring som också kan ha konsekvenser för valhemligheten. Vid röstning via internet är valmyndigheten, på samma sätt som vid röstning per brev, inte närvarande vid röstningen och kan alltså inte övervaka denna. Detta kan medföra olika risker för valhemligheten. Förutom vad beträffar den redan existerande möjligheten att rösta per brev vilar ansvaret för att valhemligheten förverkligas i normala fall i hög grad på valmyndigheten. Införandet av brevröstningsmöjligheten har redan överflyttat och möjligheten till internetröstning kommer att överflytta ansvaret för att valhemligheten förverkligas från valmyndigheten till den röstande individen. Därtill medför röstning via internet nya utmaningar för valmyndigheten och även risker som bör beaktas i vallagstiftningen.

Högsta domstolen konstaterar att de olika risker som hänför sig till internetröstningen har behandlats bl.a. i arbetsgruppsrapporten om förutsättningar för internetröstning i Finland (Justitieministeriets publikation 60/2017). Arbetsgruppen har konstaterat att det är problematiskt att samtidigt garantera verifierbarheten och valhemligheten. Dessutom finns det enligt arbetsgruppen problem med röstning i oövervakade förhållanden, identifiering av röstare och systemets driftssäkerhet. Arbetsgruppen har betonat att medborgarnas förtroende för valarrangemangen är centralt och ansett att den största risken gäller förlusten av förtroendet för systemet. När rösterna konkret kan räknas och kontrolleras är det lättare att undanröja misstankar om manipulering av valresultatet. Vid internetröstning är det dock inte möjligt att utföra en separat kontrollräkning av rösterna, utan man måste lita på den information som systemet ger om de röster som beaktats i räkningen.

Bestämmelserna i 10 kap. vallagen uppställer krav på ett tillförlitligt system för elektronisk röstning via internet. Till dessa krav hör enligt 79 § 1 punkten vallagen att systemet ska garantera att valhemligheten bevaras under hela processen. I vallagen finns bestämmelser även beträffande röstningsförfarandet samt kontrollen och granskningen av röstningen. Enligt 81 § vallagen ska väljaren vid röstning via internet genomföra sin röstning på ett sådant sätt att valhemligheten bevaras. För att rösta via internet ska väljaren identifiera sig och autentisera sin identitet på det sätt som anges.

Högsta domstolen anser att bestämmelserna är tillräckligt noggranna och exakta för ett fungerande förfarande och system och att valhemligheten på systemnivån kan försäkras på basis av dem. Högsta domstolen utgår från att landskapsregeringen i samband med lagtingsval samt kommunerna i samband med rådgivande kommunala folkomröstningar när de vid tillämpningen av lagstiftningen fattar beslut om röstning via internet noggrant beaktar röstningsförfarandets förhållande till såväl valhemligheten som till de grundläggande fri- och rättigheterna i övrigt.

Den omständigheten att möjligheten till röstning via internet i detta skede öppnas enbart för en mycket begränsad grupp kan ha betydelse även för grundlagens bestämmelse om jämlikhet. Högsta domstolen konstaterar att den av lagförslaget framgående målsättningen att främja rösträtten och rätten till inflytande är viktig. När förhandsröstning via internet blir möjlig förbättras jämlikheten med avseende på utövandet av rösträtten för de röstberättigade som bor utanför landskapet. Därför finns det godtagbara skäl att möjliggöra röstning via internet enbart för dessa väljare.

Således konstaterar Högsta domstolen att lagtingsbesluten inte heller till den del de gäller röstning via internet är i konflikt med grundlagen eller självstyrelselagen och att de efterföljer kompetensfördelningen mellan landskapet och riket.

Andra frågor

I vallagens 4 kap. har intagits bestämmelser om etablerade politiska föreningar, vilka har rätt att ställa upp kandidater i lagtingsval, samt om etablerade kommunala politiska föreningar och lokala föreningar som har beviljats rätt att ställa upp kandidater i kommunalval. Syftet för dessa politiska föreningar är att påverka politiska angelägenheter. Enligt 43 § vallagen tillämpas inte bestämmelserna i rikets föreningslag om ogiltighet och klander av en förenings beslut på beslut som en ovan avsedd förening fattar i ett i 4 kap. vallagen avsett ärende. Bestämmelsen motsvarar 30 i § i den tidigare landskapslagen om lagtingsval och kommunalval.

Enligt 27 § 8 punkten självstyrelselagen hör ärenden angående föreningar till rikets lagstiftningsbehörighet. Rikets vallag berättigar i partiregistret upptagna partier och av röstberättigade bildade valmansföreningar att uppställa kandidater samt ansöka om publicering av kandidatlistor. Enligt rikets partilag avses med parti en registrerad förening, som är införd i det partiregister som förs av justitieministeriet. I 183 § rikets vallag ingår det ett motsvarande förbud att överklaga sådana beslut som partierna eller deras krets-, bas- eller övriga organisationer fattat i fråga om uppställande av kandidater vid val och förfaranden i anslutning till detta eller i fråga om kandidatansökning. Bestämmelserna i 4 kap. i den nu föreliggande vallagen för Åland motsvarar den tidigare landskapslagen. Med tanke på lagstiftningskompetensen ter sig det att etablerade politiska föreningar och etablerade kommunala politiska föreningar jämställs med partier som regleras i rikets lagstiftning problematiskt.

Eftersom motsvarande landskapslagstiftning dock tidigare har godkänts och de i landskapslagen avsedda politiska föreningarna har samma funktion som i rikslagstiftningen avsedda partier och bestämmelsen om förbud att överklaga en förenings beslut i 43 § vallagen därtill i sak överensstämmer med rikslagstiftningen, anser Högsta domstolen dock att denna bestämmelse trots att den utgör riksbehörighet kan intas i landskapslagen med stöd av 19 § 3 mom. självstyrelselagen. Enligt 19 § 3 mom. självstyrelselagen kan i en landskapslag för vinnande av enhetlighet och överskådlighet nämligen upptas stadganden av rikslagstiftningsnatur som i sak överensstämmer med motsvarande stadganden i rikslag.

Såsom även Ålandsdelegationen har noterat i sitt utlåtande har i vallagen för Åland intagits flera bestämmelser som gäller rättskipning. Lagen innehåller även straffrättsliga bestämmelser.

Enligt 27 § 23 punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om rättskipning med vissa undantag. Enligt 27 § 22 punkten har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om straffrätt med undantag av vad som stadgas i 18 § 25 punkten. Enligt 18 § 25 punkten hör lagstiftningsbehörigheten till landskapet gällande beläggandet med straff och storleken av straff inom rättsområden som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet.

Till den del vallagstiftningen innehåller bestämmelser beträffande rättskipning motsvarar den i sak rikslagen. Således är dessa bestämmelser på basis av 19 § 3 mom. självstyrelselagen oproblematiska vid lagstiftningskontrollen beträffande kompetensfördelningen mellan landskapet och riket.

De straffrättsliga bestämmelser som ingår i 119 § 1 mom. vallagen hör till landskapets lagstiftningsbehörighet. Däremot anser Högsta domstolen att beläggandet av straff på det sätt som stadgas i 119 § 2 och 3 mom. vallagen inte hör till landskapets lagstiftningskompetens. Högsta domstolen konstaterar att 119 § 2 mom. vallagen innehåller hänvisningar till flera allmänna straffbestämmelser som gäller antingen så kallade allmänfarliga brott eller informations- och kommunikationsbrott. Dessa bestämmelser tillämpas i flera situationer, inte enbart eller ens typiskt i samband med val. Högsta domstolen anser att det inte är fråga om straffbestämmelser i den mening som avses i 18 § 25 punkten självstyrelselagen endast på den grunden att de i vissa enskilda fall kan bli tillämpliga även i samband med val och således i sådana situationer som i sig hör till landskapets lagstiftningsbehörighet. Eftersom bestämmelserna i 119 § 2 och 3 mom. vallagen endast hänvisar till rikets lagstiftning och till sitt innehåll överensstämmer med denna, anser Högsta domstolen dock att de såsom informativa kan intas i vallagen med stöd av 19 § 3 mom. självstyrelselagen.

Slutsats

Med hänvisning till det ovan sagda finner Högsta domstolen att de granskade landskapslagarna faller inom landskapets behörighet eller att bestämmelserna i dem annars kan upptas i landskapslagarna och att det därför inte torde föreligga hinder för att landskapslagarna träder i kraft.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.

Ordförande Ari Kantor

Föredragande Janne Salminen

I handläggningen av ärendet deltog justitieråden Kantor, Pynnä, Huovila, Antila och Engstrand. Föredragande har varit Janne Salminen.