Utlåtande gällande Ålands lagstings beslut 20.4.2015 om antagande av landskapslag om ändring av 1 § landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av barnskyddslagen och vissa landskapslagar i anknytning till den

Högsta domstolen
Utlåtande OH 2015/100
12.6.2015

Till Rebuplikens President

Hänvisning: Justitieministeriets brev 11.5.2015 gällande ärendena nr 18-22/08/2015

Ärende: Ålands lagtings beslut 20.4.2015 om antagande av

landskapslag om ändring av 1 § landskapsla-gen om tillämpning i landskapet Åland av barnskyddslagen,
landskapslag om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av lagen om service och stöd på grund av handikapp,
landskapslag om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av riksför-fattningar om socialvård,
landskapslag om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av lagen om utkomststöd, samt
landskapslag om ändring av 1 § landskapsla-gen om tillämpning i landskapet Åland av la-gen om privat socialservice

UTLÅTANDE

Högsta domstolen har granskat lagtingsbeslutet i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtinget har genom sina beslut antagit ovan nämnda landskapslagar. Det är fråga om ändringar i vissa blankettlagar som hänför sig till lagstiftningen om socialvård.

Som sådana utgör landskapslagarna ingen reform med socialpolitiskt mål utan kan närmast kategoriseras som en lagstiftningsteknisk manöver. Följderna av lagstiftningen är emellertid inte lätt överskådliga, varför Högsta domstolen anser det påkallat att i det följande i bedömningen betona vissa synpunkter på den lagstiftningshelhet till vilken landskapslagarna hänför sig.

Bakgrunden och förklaringen till dessa lagar står att finna i de fakta att landskapet enligt 18 § 13 punkten självstyrelselagen har lagstiftningsbehörighet beträffande socialvård, att riket stiftat en ny socialvårdslag (FFS 1301/2014) och att landskapet inte önskat bringa rikets nya socialvårdslag i kraft i landskapet. På basis av detta sistnämnda ställningstagande har man låtit den tidigare socialvårdslagen (FFS 710/1982) i den form som den gäller enligt landskapslagen (1995:101) och däri senare gjorda ändringar förbli gällande i landskapet. Detta har inte fordrat lagstiftningsåtgärder, eftersom rikets socialvårdslag är en ny författning, som i sig krävt en blankettlag för att träda i kraft i landskapet, då landskapet har lagstiftningsbehörighet på området.

Behovet för föreliggande lagstiftning har sålunda uppkommit genom att rikets gamla socialvårdslag jämte ändringar förblivit i kraft i landskapet, medan den inte mera är gällande i riket, samtidigt som vissa landskapslagar i anknytning till socialvårdslagen automatiskt genomgått förändringar till följd av förändringarna i rikslagstiftningen och den inkorporeringsteknik man i tiden valt i landskapet. De lagar det nu är fråga om har nämligen stadganden, enligt vilka ändringar i rikslagstiftningen i regel gäller i landskapet från det att de träder i kraft i riket.

Till exempel enligt 1 § 1 mom. landskapslagen (2008:97) om tillämpning i landskapet Åland av barnskyddslagen ska barnskyddslagen (FFS 417/2007), med i denna lag angivna undantag, tillämpas i landskapet Åland. I 2 mom. denna paragraf stadgas att barnskyddslagen ska tillämpas i landskapet sådan den lyder när denna landskapslag träder i kraft. Ytterligare stadgas att om barnskyddslagen därefter ändras ska lagen i sin ändrade form gälla i landskapet från tidpunkten för dess ikraftträdande i riket, om inte annat följer av denna lag.

Då baslagstiftningen, socialvårdslagen, i landskapet inte förnyats, innebär de ändringar i följdlagstiftningen, som automatiskt träder i kraft i landskapet, att samspelet mellan lagarna i landskapet inte mera fungerar. För att förhindra att rättsosäkerhet uppkommer har avsikten då varit, att de ändringar i rikslagstiftningen som gjorts i följdlagstiftningen i samband med förnyelsen av socialvårdslagen, skulle förhindras träda i kraft i landskapet. På detta sätt kunde en fungerande helhet bestå tills landskapet fattade ståndpunkt för hur socialskyddet i framtiden skulle regleras. Man har sålunda eftersträvat ett status quo på området.

Lagtekniskt har man utformat stadgandena så att de ändrade blankettlagarna kunde tillämpas på Åland i enlighet med den lydelse de haft före ikraftträdandet av de ändringar av rikets socialvårdslagstiftning som trätt i kraft 1.4.2015. Angående barnskyddet avser man t.ex. att genomföra arrangemanget så att man med 1 § landskapslagen om ändring av 1 § landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av barnskyddslagen fogar ett nytt 3 mom. till 1 §. Enligt detta moment ska lagen om ändring av barnskyddslagen (FFS 1302/2014) inte tillämpas till den del det är fråga om landskapets lagstiftningsbehörighet, utan på Åland ska barnskyddslagen, till den del det är fråga om bestämmelser inom landskapets behörighet och om annat inte följer av denna lag, tillämpas i den lydelse den hade vid utgången av mars månad 2015.

Denna målsättning att frysa rättsläget vid utgången av mars 2015 har man emellertid inte uppnått. Landskapslagstiftningen med nedfrysande effekt har inte hunnit träda i kraft innan ändringarna i rikets lagstiftning trädde i kraft 1.4.2015. Rikslagstiftningen har sålunda på basis av nämnda flexibla stadganden i tidigare landskapslagstiftning trätt i kraft i landskapet även på de områden som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet.

Rättsläget vid avgivande av detta utlåtande är alltså ett annat än vad som varit avsikten vid utarbetande av lagförslaget. Lagstiftningens syfte att förhindra att ändringar i ovan nämnda lagar automatiskt skulle bli tillämpliga i landskapet kan inte mera uppnås. Tvärtom är rättsläget nu det att ändringarna i rikslagstiftningen även till den del de hänför sig till landskapets lagstiftningskompetens är gällande, varför den lagstiftning som nu föreligger för granskning skulle innebära en återgång till rättsläget före 1.4.2015.

Detta olycksfall i lagstiftningsarbetet innebär att lagstiftningen idag närmast är oförståelig och svårtillämpad i och med att den inre systematiken mellan lagarna rubbats. Den omständigheten, att balansen återfås om de landskapslagar lagtinget beslutat om får träda i kraft, kan inte omintetgöra det faktum, att rättsläget under tiden mellan 1.4.2015 och den tidpunkt landskapslagarna träder i kraft är synnerligen otillfredsställande. Övergångsstadganden till rättsläget under mellantiden lika väl som övergångsstadganden från mellantiden till det kommande rättsläget, som alltså motsvarar det som rådde före 1.4.2015, saknas under dessa omständigheter helt. Det rättsläge som nu uppkommit har inte eftersträvats utan är en följd av att lagstiftningsåtgärderna vidtagits för sent. Förseningen har blivit ett faktum först i lagtinget och har därför inte förutsetts under beredningen och i landskapsregeringens förslag.

I detta sammanhang uppstår frågan hur denna situation ska bedömas i den granskning varom stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen.

Utgångspunkten är att regleringen i landskapslagarna hänför sig till flera lagstiftningsområden, av vilka det mest centrala är socialvård, som ovan konstaterats höra till landskapets lagstiftningskompetens. Enligt 18 § 1 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapsregeringen och i fråga om de myndigheter och inrättningar vilka lyder under denna och enligt 18 § 4, 14 och 22 punkten behörighet även i fråga om kommunernas förvaltning, undervisning och näringsverksamhet.

Vad gäller barnskyddet, som är en av de centrala delarna av den helhet som nu föreligger för lagstiftningskontroll, har Högsta domstolen i ett utlåtande i december 2007 (OH 2007/138) konstaterat att barnskyddet även hänför sig till statsmyndigheternas organisation och verksamhet på vilket område riket enligt 27 § 3 punkten självstyrelselagen har lagstiftningsbehörighet. Dessutom är det fråga om rättsområdena förmynderskap, familjeförhållanden och barns rättsliga ställning på vilka områden riket också har lagstiftningsbehörighet enligt 6 och 7 punkten samma paragraf. Slutligen berörs barnskyddet av områdena rättskipning och administrativa ingrepp i den personliga friheten och på dessa områden har riket enligt 27 § 23 och 24 punkten självstyrelselagen lagstiftningsbehörighet.

Den landskapslagstiftning som nu granskas är till de kritiska delarna formulerad så att de aktuella lagändringarna i rikslagstiftningen inte ska tillämpas till den del det är fråga om landskapets lagstiftningsbehörighet. I det nämnda utlåtandet konstaterade Högsta domstolen att då det är fråga om ett ur behörighetssynvinkel delat lagstiftningsområde kommer det inte på nivån för de enskilda stadgandena att vara klart vilka som gäller i landskapet. Denna oklarhet blir, såsom även Ålandsdelegationen understrukit, ytterligare accentuerad i det läge som nu uppstått i landskapet.

Landskapet har alltså lagstiftningsbehörighet inom området socialvård. Den reglering som gäller socialvård måste emellertid uppfylla de krav som ställs i 19 § Finlands grundlag. Enligt 1 mom. har alla som inte förmår skaffa sig den trygghet som behövs för ett människovärdigt liv rätt till oundgänglig försörjning och omsorg. I 2 mom. stadgas att genom lag ska var och en garanteras rätt att få sin grundläggande försörjning tryggad vid arbetslöshet, sjukdom, arbetsoförmåga och under ålderdomen samt vid barnafödsel och förlust av en försörjare. Slutligen stadgas i 3 mom. att det allmänna, enligt vad som närmare bestäms genom lag, ska tillförsäkra var och en tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster samt främja befolkningens hälsa. Ytterligare stadgas i momentet att det allmänna också ska stödja familjerna och andra som svarar för omsorgen om barn så att de har möjligheter att trygga barnens välfärd och individuella uppväxt.

Enligt 27 § 1 punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om stiftande, ändring och upphävande av grundlag samt avvikelse från grundlag. Även om landskapet har lagstiftningsbehörighet på området socialvård måste regleringshelheterna som gäller socialvård på Åland uppfylla de krav grundlagen ställer på skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna. I det sammanhanget är det skäl att understryka rättsstatsprincipen sådan den utformats i 2 § 3 mom. grundlagen, där det stadgas att all utövning av offentlig makt ska bygga på lag och att i all offentlig verksamhet lag noggrant ska iakttas.

Högsta domstolen finner det inte uteslutet att det kan uppstå situationer där förmåner beviljats eller barnskyddsåtgärder vidtagits under nu gällande lagstiftning men som inte efter återgången till den tidigare lagstiftningen längre är lagenliga. I sådana situationer är det viktigt att man till fullo beaktar att de intressen som skyddas av klienternas berättigade förväntningar inte får kränkas.

Stadganden om rättelseyrkande och ändringssökande ingår i de landskapslagar som granskas. Högsta domstolen förenar sig till dessa delar till det som Ålandsdelegationen framfört.

Slutsatser

Högsta domstolen konstaterar att de granskade landskapslagarna visar att lagstiftningsverksamheten i detta fall inte lyckats leva upp till de krav som grundlagen ställer. Den lagstiftning som nu är föremål för kontroll faller emellertid under landskapets lagstiftningsbehörighet. Bristerna i rättsläget i landskapet beror inte på de föreliggande landskapslagarna utan har andra orsaker. Den tid som stod till förfogande för att förhindra en oönskad och oreglerad mellanperiod kan inte återställas. De svårigheter som uppkommit på grund av strukturella problem kan inte botas med de medel som står till buds. Skulle regleringen förordnas förfalla skulle den nu gällande okontrollerade övergångsperioden ytterligare förlängas. Lagstiftningskontrollen gäller frågan om landskapet överskridit sin lagstiftningsbehörighet eller ej. Förutsättningar att förordna lagstiftningen att förfalla helt eller till vissa delar saknas.

Högsta domstolen finner att lagtinget inte överskridit sin lagstiftningsbehörighet och anser att skäl inte finns att förordna att landskapslagarna ska förfalla. Hinder för att de träder i kraft torde inte finnas.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.

Ordförande Gustav Bygglin

Föredragande Frey Nybergh

Föredragning 9.6.2015

I handläggningen av ärendet deltog justitieråden Bygglin, Raja-lahti, Rautio, Kantor och Huovila. Föredragande har varit Frey Nybergh.