Utlåtande gällande Ålands lagtings beslut 23.1.2015 om antagande av landskapslag om tillämpning på Åland av lagen om allmänt bostadsbidrag

Högsta domstolen
Utlåtande OH 2015/29
31.3.2015

Till Republikens President

Hänvisning: Justitieministeriets brev 6.2.2015 gällande ärendet nr 5/08/2015

Ålands lagtings beslut 23.1.2015 om antagande av landskapslag om tillämpning på Åland av lagen om allmänt bostadsbidrag

Högsta domstolen har granskat lagtingsbeslutet i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtinget har genom sitt beslut antagit landskapslagen (2015:4) om tillämpning på Åland av lagen om allmänt bostadsbidrag. Lagen är en blankettlag om bostadsbidrag som ersätter den tidigare blankettlagen om bostadsbidrag. Genom landskapslagen görs rikets nya lag om allmänt bostadsbidrag (938/2014) tillämplig på Åland med vissa avvikelser. Lagförslaget hade samband med ett anslag i den första tilläggsbudgeten för år 2015. Landskapsregeringen har på de grunder som anges i 20 § 3 mom. självstyrelselagen för Åland och med stöd av ett bemyndigande som ingår i 5 §

landskapslagen bestämt att den nya blankettlagen om bostadsbidrag skulle träda i kraft före lagstiftningskontrollen genomförts. Landskapslagen har trätt i kraft den 1 februari 2015.

Avsikten med bostadsbidragssystemet är att minska boendeutgifterna för hushåll med låga inkomster och att främja låginkomsttagares möjligheter till en rimlig boendenivå. Det är således fråga om rättsområdet för socialvård. Enligt 18 § 13 punkten självstyrelselagen har landskapet behörighet i fråga om socialvård.

Enligt 19 § 3 mom. självstyrelselagen kan i en landskapslag för vinnande av enhetlighet och överskådlighet upptas stadganden av rikslagstiftningsnatur som i sak överensstämmer med motsvarande stadganden i rikslag. Blankettlagen om bostadsbidrag innebär att även stadganden av rikslagstiftningsnatur görs tillämpliga på Åland. De har således kunnat tas in i blankettlagen.

Enligt 2 § 1 mom. landskapslagen om tillämpning på Åland av lagen om allmänt bostadsbidrag ska de förvaltningsuppgifter som enligt rikslagen sköts av social- och hälsovårdsministeriet på Åland skötas av landskapsregeringen. Enligt 2 mom. denna paragraf ska även de förvaltningsuppgifter som enligt rikslagen sköts av Folkpensionsanstalten på Åland skötas av landskapsregeringen. Enligt 18 § 1 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapsregeringen samt i fråga om de myndigheter och inrättningar vilka lyder under denna.

Av landskapsregeringens förslag (nr 6/2014-2015 s. 5) framgår avsikten att Folkpensionsanstalten ska sköta om verkställigheten av bostadsbidraget. Då landskapslagen bereddes och godkändes gällde förordningen om skötseln i landskapet Åland av vissa ärenden som gäller bostadsbidrag (FFS 1557/1994 och ÅFS 1995:7). I 1 § förordningen stadgas att de förvaltningsuppgifter som följer av lagstiftningen om bostadsbidrag i landskapet Åland handhas av Folkpensionsanstalten enligt vad landskapsregeringen och Folkpensionsanstalten närmare avtalar. I förslaget konstateras att någon ny förordning inte behövs för att Folkpensionsanstalten ska kunna sköta om de uppgifter som enligt lagförslaget ska skötas av landskapsregeringen. Förordningen är följaktligen gällande även nu då den nya lagen redan trätt i kraft.

Högsta domstolen konstaterar att en något grundligare analys av lagstiftning i anslutning till överenskommelseförordningar är nödvändig för att kunna bedöma frågan, huruvida landskapet överträtt sin lagstiftningsbehörighet i detta ärende. Av denna orsak granskar Högsta domstolen i det följande först vissa principiella frågor som inverkar på bedömningen av de enskilda stadgandena i den landskapslag, om vilken utlåtande begärts.

Om lagstiftning i anslutning till överenskommelseförordningar

Enligt 32 § självstyrelselagen kan genom en överenskommelseförordning överenskommas, att uppgifterna inom ett förvaltningsområde som hör till riket på viss tid eller tills vidare överförs till landskapet eller att uppgifterna inom ett område som hör till landskapet ska övergå till riket. På det område det nu är fråga om har genom den ovan nämnda förordningen, som tillkommit med den dåvarande landskapsstyrelsens samtycke, överenskommits att de förvaltningsuppgifter som följer av lagstiftningen om bostadsbidrag i landskapet handhas av Folkpensionsanstalten enligt vad landskapsstyrelsen och Folkpensionsanstalten närmare avtalar. Förordningen trädde i kraft 1.1.1995 och gäller som ovan konstaterats fortfarande. Förvaltningsuppgifterna som hänför sig till den lagstiftning som med landskapslagen blivit gällande även i landskapet sköts med stöd av samma överenskommelseförordning av Folkpensionsanstalten.

Högsta domstolen konstaterar att enligt ordalydelsen i 1 § förordningen överförs ˮde förvaltningsuppgifter som följer av lagstiftningen om bostadsbidragˮ till Folkpensionsanstalten. Detta ger anledning till två reflektioner som bakgrund till de ställningstaganden som följer.

För det första konstaterar Högsta domstolen att överenskommelseförordningen inte gäller ett specifikt regelverk utan ett helt regleringsområde. Den lag som var aktuell då överenskommelseförordningen gavs var lagen om bostadsbidrag av år 1975. Den rikslag som nu avses i landskapslagen är lagen om allmänt bostadsbidrag från år 2014, med vilken den tidigare lagen om bostadsbidrag upphävts. Det är enligt Högsta domstolens mening klart att överenskommelseförordningen till sin ordalydelse omfattar även de uppgifter som framgår av den nya lagen. Substansen i den nya lagstiftningen är lik den tidigare. Högsta domstolen är enig med uttalandena i förarbetena om att någon ny överenskommelseförordning inte krävs för att Folkpensionsanstalten även i fortsättningen ska kunna sköta förvaltningsuppgifterna som följer av den nya lagstiftningen. Skulle de nya uppgifterna belasta Folkpensionsanstaltens resurser mera än avsett då överenskommelseförordningen beslöts är det möjligt att i avtal mellan landskapsregeringen och Folkpensionsanstalten komma överens om ändringar i avtalet dem emellan. I sista hand är det ju också möjligt att säga upp en överenskommelseförordning, såsom framgår av 32 § 1 mom. självstyrelselagen.

För det andra konstaterar Högsta domstolen, på ett mera allmänt plan, att både självstyrelselagens ordalydelse beträffande vad som överförs genom överenskommelseförordningar och ordalydelsen i den nu aktuella överenskommelseförordningen är diffusa, eftersom uttrycket förvaltningsuppgift kan tolkas på många sätt. Överenskommelseförordningen hänvisar vidare endast generellt till ett avtal mellan landskapsregeringen och Folkpensionsanstalten, vars innehåll inte är publicerat eller offentliggjort. När det gäller lagstiftningsteknik har man ansett det viktigt att vissa normer är lätt tillgängliga. Normer, som är väsentliga för invånarna för att de ska förstå vad som är tillämplig rätt och vilken myndighet som bär ansvar för och fattar bindande beslut för dem på ett område, ska vara lätt tillgängliga.

Högsta domstolen har haft tillgång till det avtal som förordningen hänvisar till och konstaterar att inte heller detta avtal ger ledning i frågan om gränserna för överföringen till Folkpensionsanstalten. Normhierarkiskt är det givetvis inte möjligt att i ett avtal mellan landskapsregeringen och en fristående anstalt i riket dra upp gränser, som inte följer dem som framgår ur normer av högre rang.

Mot denna bakgrund konstaterar Högsta domstolen att den landskapslag som nu granskas är skriven såsom någon överenskommelseförordning inte existerade. Någon hänvisning i landskapslagen finns inte till det faktum att rättsläget beträffande till exempel ansvarig myndighet kunde vara ‒ och i praktiken redan vid antagande av landskapslagen är ‒ ett annat än det som framgår ur landskapslagen. I motsats till vad den som bekantade sig med landskapslagen i Ålands författningssamling den 27 januari 2015 (ÅFS 2015:4) hade anledning att anta, innehöll lagens stadganden om bland annat behörig myndighet endast en skildring av ett fiktivt arrangemang. Endast i det fall överenskommelseförordningen sades upp eller ändrades skulle stadgandena i lagen bli tillämpliga såsom de kan läsas i landskapslagen. Någon sådan avsikt har man inte.

Ett säreget uttryck för denna teknik är 2 § landskapslagen som stadgar att de förvaltningsuppgifter som enligt rikslagen sköts av Folkpensionsanstalten på Åland ska skötas av landskapsregeringen. Stadgandet innebär att landskapsregeringen utses till behörig myndighet, då en sådan bör finnas inom landskapet, eftersom landskapet har förvaltningsbehörighet på området. I praktiken har uppgifterna sedan 1995 emellertid ombesörjts av Folkpensionsanstalten. För läsaren döljs denna omständighet. Landskapslagens uttryckliga stadgande om att landskapsregeringen sköter Folkpensionsanstaltens uppgifter ska läsas ihop med en överenskommelseförordning som är stiftad för tjugo år sedan. Då framkommer det överraskande att Folkpensionsanstalten trots allt handhar dessa uppgifter i landskapet.

Systemet med överenskommelseförordningar är komplicerat och ur lagteknisk synpunkt otillfredsställande. För invånarna i landskapet kan systemet leda till missförstånd.

Lagstiftningskontrollen enligt 19 § självstyrelselagen innefattar emellertid endast prövning av huruvida lagtinget överskridit sin lagstiftningsbehörighet. I denna kontroll om lagtinget överträtt sin behörighet uppstår frågan vilken relevans man kan tillmäta det faktum att lagtinget stiftat en landskapslag, som till sin ordalydelse står i strid med en överenskommelseförordning som tillkommit tidigare och som även är avsedd att vara bestående under den tid landskapslagen är i kraft.

Till denna del anser Högsta domstolen att två synpunkter gör sig gällande. För det första konstaterar Högsta domstolen att i 32 § 2 mom. självstyrelselagen stadgas att en landskapslag som innebär ändring av en överenskommelseförordning inte till den del den avviker från överenskommelseförordningen får tillämpas så länge förordningen är i kraft. Stadgandet klargör i detta sammanhang det faktum att en senare och normhierarkiskt högre bestämmelse inte rubbar det rättsförhållande som en överenskommelseförordning skapat.

För det andra bör man enligt Högsta domstolen beakta att den nu stiftade landskapslagen i stort följer det mönster, som beträffande den gamla landskapslagen tillämpats i decennier. Den nya lagen träder i den gamlas ställe och utvecklingen av systemet sker i substansregleringen, som genom landskapslagen blir gällande i landskapet. Sett ur rättsskyddssynvinkel kan man dessutom konstatera att kunderna i landskapet med säkerhet hänvisas till behörig myndighet, varför de som önskar uppgifter om eller ansöker om bostadsbidrag inte lider rättsförluster på grund av den lagtekniska lösningen. Att i denna situation anse en landskapslag vara en överträdelse av behörigheten på den grunden, att den inte återspeglar det reella rättsläget, skulle i sin tur kunna ledera skyddsvärda rättsskyddsintressen, såsom tilliten till förutsebart handlande i myndighetsutövning. Av denna orsak finner Högsta domstolen, trots den framförda kritiken mot lagstiftningstekniken, att något sådant principiellt hinder, som fick beaktas i laglighetskontrollen, för att låta den redan i kraft varande regleringen bestå, inte finns.

Granskning av regleringen i landskapslagen

Såsom av det föregående framgått, anser Högsta domstolen att föreliggande landskapslag, till den del det låter sig göras, bör prövas fristående från gällande överenskommelseförordning.

Till den del landskapslagen innehåller stadganden i substans kommer lagrummen till tillämpning av Folkpensionsanstalten. Till den del landskapslagen innehåller stadganden som gäller landskapsregeringen är regleringen i dagens läge endast subsidiär och sålunda fiktiv. Detta gäller innebörden i 2 §, som behandlats ovan. En behörig myndighet utpekas i landskapet. Landskapsmyndigheten sköter såväl de uppgifter, som i riket ankommer på social- och hälsovårdsministeriet som de som sköts av Folkpensionsanstalten. Då överenskommelseförordningen avser att överföra all förvaltning inom området på Folkpensionsanstalten, innebär stadgandet, att även de uppgifter som sköts av ett minis-terium i riket ankommer på Folkpensionsanstalten i landskapet. Vid en bedömning av lagstiftningsbehörigheten är emellertid endast landskapslagen föremål för granskning. Överföringen av uppgifterna till landskapsregeringen i 2 § landskapslagen är helt i samklang med 18 § 13 punkten självstyrelselagen, som hänför lagstiftning om socialvård och 1 punkten, som hänför lagstiftning om landskapsregeringen och under denna lydande myndigheter och inrättningar till landskapets kompetens.

I 3 § landskapslagen ingår hänvisningar till landskapslagar, som träder i stället för rikslagstiftning på de områden där landskapet har lagstiftningskompetens. I lagrummet ingår dessutom ett moment, enligt vilket besvärsinstanserna i 42 § rikslagen ska avse högsta förvaltningsdomstolen. Om man bedömer landskapslagen som en helhet, där landskapsregeringen är den centrala myndigheten i systemet, är stadgandet riktigt med beaktande av regleringen av besvärsvägen i 25 § 2 mom. självstyrelselagen. Lagtekniskt är paragrafen, som är möjlig att tillämpa i sin helhet endast då landskapsregeringen är den instans vars beslut överklagas, problematisk i och med att alla övriga moment behandlar substansfrågor, som är gällande oberoende av vilken myndighet som i landskapet tillämpar lagen.

Samma lagtekniska problem gäller i viss mån 4 §. Då enligt landskapslagen endast landskapsregeringen ger beslut om bostadsbidrag är den naturliga besvärsinstansen högsta förvaltningsdomstolen. Paragrafen är emellertid skriven så, att den som är missnöjd med ett beslut som fattats med stöd av denna lag får söka ändring hos högsta förvaltningsdomstolen. När det nu är så att besluten på Åland i ärendena är avsedda att även i framtiden fattas av en annan instans än landskapsregeringen uppkommer frågan om stadgandet ‒ i likhet med hänvisningarna i 2 § landskapslagen ‒ i praktiken hör till dem som är avsedda att tillämpas på beslut som fattas av andra än landskapsregeringen.

Högsta domstolen har vid utarbetande av detta utlåtande haft tillgång till den besvärsanvisning som idag, då landskapslagen redan är tillämplig, används av Folkpensionsanstalten på Åland. Enligt den sker överklagandet enligt samma kanaler som i riket.

Högsta domstolen konstaterar att lagstiftning om besvärsvägarna tillkommer i regel riket enligt 27 § 23 punkten självstyrelselagen. Som ovan redan nämnts regleras besvärsvägen över beslut av landskapsregeringen i 25 § 2 mom. självstyrelselagen. Stadgandet i 4 § landskapslagen måste ses i ljuset av detta. Därför kan inte 4 § avse annat än överklagande av beslut, som fattats av landskapsregeringen. Det är klart att lagtinget inte har strävat efter att skapa en besvärsväg från Folkpensionsanstalten till Högsta förvaltningsdomstolen.

Lagrummet belastas vidare av en annan oklarhet, som Ålandsdelegationen påtalat. I paragrafen ges möjlighet att överklaga beslut i Högsta förvaltningsdomstolen i enlighet med bestämmelserna i rikslagen. Då rikslagen om allmänt bostadsbidrag inte ger någon möjlighet att överklaga till denna domstol, förefaller stadgandet i 4 § att begränsa rätten att söka ändring i ett beslut om bostadsbidrag. Högsta domstolen anser dock att den omständigheten att lagrummet innehåller en explicit regel om att den som är missnöjd får söka ändring i Högsta förvaltningsdomstolen avsevärt minskar möjligheten att tolka stadgandet som ett besvärsförbud. I förarbetena uttalas beträffande besvärsbestämmelserna i 3 § landskapslagen att även om besvärsinstansen beträffande beslut som fattats av landskapsregeringen enligt 25 § 2 mom. självstyrelselagen är Högsta förvaltningsdomstolen, har riket lagstiftningsbehörighet när det gäller övriga bestämmelser som rör besvär ˮdvs. rätten att besvära sig, överklagbarhet och besvärsförfarandetˮ. Mot denna bakgrund anser Högsta domstolen att hänvisningen i § 4 i landskapslagen till bestämmelserna i rikslagen gäller bland annat tiden och sättet för sökande av ändring, men inte frågan om besvärsinstans, som alltså uttryckligen regleras i landskapslagen. Då överenskommelseförordningen gäller alla beslut som fattas vid tillämpning av lagen, saknar stadgandet dessutom praktisk betydelse och kunderna hos Folkpensionsanstalten på Åland får lättfattliga anvisningar om man överklagar dess beslut till besvärsnämnden för social trygghet.

Slutsatser

Högsta domstolen konstaterar att den granskade landskapslagen, med beaktande av hur verkställigheten av den är tänkt, är behäftad med flera principiellt allvarliga lagtekniska svagheter. Det oaktat finner Högsta domstolen att lagtinget inte överskridit sin lagstiftningsbehörighet och att skäl inte finns att förordna att landskapslagen, som redan trätt i kraft, ska förordnas förfalla. De synpunkter, som ovan framförts om lagstiftning i anslutning till överenskommelseförordningar, ger anledning att hoppas att systemet med dylika förordningar, som i sig är ägnade att på ett pragmatiskt sätt underlätta samarbetet mellan riket och landskapet, klargörs i den pågående reformen av självstyrelselagen. Med beaktande av vars och ens rättsskydd borde en grundläggande utgångspunkt vara att lagstiftningen på ett överskådligt sätt skulle återspegla rättsläget i landskapet.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.

I ärendets handläggning har deltagit justitieråden Bygglin, Rautio, Poutiainen, Kantor och Pynnä.
Föredragande har varit Frey Nybergh.

Föredragning 27.3.2015