Utlåtande gällande Ålands lagtings beslut 18.9.2013 om antagande av landskapslag om energideklaration för byggnader och om ändring av plan- och bygglagen för landskapet Åland
Högsta domstolen
Utlåtande OH 2013/207
20.12.2013
Till Republikens President
Hänvisning: Justitieministeriets brev 21.10.2013 gällande ärendena nr 68-69/08/2013
Ålands lagtings beslut 18.9.2013 om antagande av landskapslag
om energideklaration för byggnader och
om ändring av plan- och bygglagen för landskapet Åland
Högsta domstolen har granskat lagtingsbeslutet i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.
Inledning
Lagtinget har genom sina beslut antagit landskapslagen om energideklaration för byggnader och landskapslagen om ändring av plan- och bygglagen för landskapet Åland. Den första lagen ska ersätta landskapslagen (2008:106) om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om byggnaders energiprestanda. Den ska genomföra det omarbetade direktivet 2010/31/EU om byggnaders energiprestanda. Genom den andra landskapslagen genomförs sådana ändringar som föranleds av landskapslagen om energideklaration för byggnader.
Föremålet för regleringen i landskapslagen gäller de krav som ställs vid byggande med hänsyn till effektiv energianvändning och god inomhusmiljö i byggnader. Det är i huvudsak fråga om reglering inom rättsområdet byggnads- och planväsendet samt bostadsproduktion även om också andra områden berörs. Lagstiftningsbehörigheten i fråga om dessa områden hör enligt 18 § 7 punkten självstyrelselagen till landskapet.
Lagen reglerar uppgifter för landskapets myndigheter på vilket område landskapet har lagstiftningsbehörighet enligt 18 § 1 och 4 punkten självstyrelselagen. Lagen berör områdena natur- och miljövård samt näringsverksamhet. Landskapet har lagstiftningsbehörighet på dessa områden med stöd av 18 § 10 och 22 punkten självstyrelselagen. I 22 punkten anges vissa begränsningar i lagstiftningsbehörigheten beträffande näringsverksamhet, bland annat genom en hänvisning till 27 § 19 punkten självstyrelselagen.
Det nämnda lagrummet 27 § 19 punkten självstyrelselagen gäller måttenheter, mätredskap och mätmetoder samt standardisering. Detta område hör i sin helhet till rikets lagstiftningsbehörighet. Landskapslagen har också nära anknytning till området konsumentskydd på vilket riket har lagstiftningsbehörighet med stöd av 27 § 10 punkten samma lag. Som uttryck för denna anknytning kan nämnas att statsrådets förordning om uppgifter som ska lämnas vid marknadsföring av bostäder (130/2001), som givits med stöd av konsumentskyddslagen, hänvisar till stadgandena i lagen om energicertifikat för byggnader (50/2013).
Det må nämnas att i regeringens proposition med förslag till bland andra lag om energicertifikat för byggnader (RP 161/2012 rd s. 7) konstateras att de ärenden som behandlas i propositionen med stöd av 18 § 7 punkten självstyrelselagen hör till landskapets lagstiftningsbehörighet.
Delegering av normgivningsmakt som lagstiftningsteknik
Landskapslagen om energideklaration för byggnader har byggts upp som en ramlag. Enligt landskapsregeringen (Lagförslag nr 13/2012-2013 s. 11) är avsikten att man i stället för de nu gällande stadgandena, vilka baserar sig på rikslagstiftningen, ämnar införa gällande svenska bestämmelser om energiprestanda och energideklaration i landskapet. Beträffande luftkonditioneringssystem stadgas emellertid i 17 § landskapslagen att rikslagen om inspektion av energieffektiviteten hos kylanläggningarna i en byggnads luftkonditioneringssystem (489/2007) ska tillämpas i landskapet med vissa avvikelser.
Som metod för att införliva det detaljerade rikssvenska regelverket har landskapet alltså stiftat en allmän ramlag, som innehåller ett ansenligt antal delegeringsstadganden. Med stöd av dem är det tänkt att de rikssvenska reglerna införlivas i den åländska rättsordningen. Till landskapsregeringens lagförslag till lagtinget har fogats ett utkast till en landskapsförordning, enligt vilken svenska Boverkets föreskrifter och allmänna råd om energideklaration för byggnader samt för certifiering av energiexpert ska tillämpas i landskapet med i denna lag (avser uppenbarligen förordningen) angivna avvikelser. Föreskrifterna ska, enligt utkastet, om inte annat följer av bestämmelserna i energideklarationslagen och förordningen, tillämpas sådana de lyder när förordningen träder i kraft. Sker därefter ändringar i Boverkets föreskrifter ska de ändrade bestämmelserna tillämpas i landskapet från tidpunkten för deras ikraftträdande i Sverige.
Denna lösning föranleder ur lagstiftningskontrollens synvinkel flera anmärkningar.
Avsikten med lagstiftningskontrollen enligt 19 § självstyrelselagen, som utövas av Republikens president, är till den del det nu är fråga om att innan en landskapslag träder i kraft kontrollera att lagtinget handlat inom sin behörighet enligt självstyrelselagen. Kontrollen är begränsad till landskapslagstiftning och utsträcker sig inte till lägre författningsnivå. Systemet innefattar inte heller någon uppföljning av lagstiftningsprojekten, då lagstiftningskontrollen är inriktad på beslutet av Republikens president att använda eller inte använda sin vetorätt enligt självstyrelselagen. Innehållet i de normer som utfärdas på lägre nivå kan i allmänhet bedömas endast i ljuset av de delegeringsbestämmelser som ingår i landskapslagen och uttalanden i förarbetena till dessa.
I lagstiftningskontrollen har under en längre tid särskild uppmärksamhet ägnats delegeringsstadganden i landskapslagstiftningen. Orsaken har främst varit att Finlands grundlag då den trädde i kraft preciserade gränserna för möjligheten att reglera rättsförhållanden på lägre nivå än lag. Grundlagsutskottets praxis har i detta avseende varit vägledande.
Högsta domstolen har i ett flertal utlåtanden ansett att delegeringsstadganden utgjort behörighetsöverskridningar. Grunderna för när överskridningar skett har i viss mån upprepat sig. En återkommande grund har varit att formuleringarna har ansetts vara alltför öppna med hänsyn till kraven i grundlagen.(1) I något fall har en delegering inte begränsats till att gälla en anpassning av en riksförordning till landskapets behov utan har gällt rättigheter som enligt grundlagen endast får regleras i lag.(2) I vissa fall har delegeringsstadgandet varit så vagt att det inte framgått att delegeringen av normgivningsmakten ska ske genom en förordning.(3) Vissa formuleringar, som lett till att lagrummet förfallit, har berott på att landskapsregeringen genom landskapsförordning givits rätt att utfärda bestämmelser som är nödvändiga för att genomföra Europeiska gemenskapens rättsakter och landskapets övriga internationella förpliktelser utan att kraven i grundlagen och självstyrelselagen uppfyllts.(4)
Utöver dessa behörighetsöverskridningar har Högsta domstolen också tagit ställning till delegeringsstadganden som varit vaga men som ändå inte konstaterats utgöra behörighetsöverskridningar.(5) I dessa utlåtanden har Högsta domstolen i sin bedömning utgått från att den makt till normgivning, som delegeringsstadgandena ger, i landskapet utövas inom de ramar grundlagen, självstyrelselagen och syftet för den aktuella lagstiftningsakten förutsätter.
En särskild utmaning har de landskapslagar utgjort som gällt lagstiftningsområden för vilka landskapet har behörighet men som på ett lägre författningsplan reglerar eller tangerar lagstiftningsområden, som hör till rikets behörighet.
Med den lagstiftningsteknik, som landskapet av hävd utnyttjat, har problem sällan uppkommit. På de områden, där lagstiftningsbehörigheten till vissa delar hör till riket och till övriga delar till landskapet har författningarna från riket tagits över av landskapet med de modifikationer som självstyrelsen ger utrymme för och som av landskapet funnits ändamålsenliga. Frågan om något stadgande fått sin legitimitet från rikslagstiftningen eller från lagstiftningen i landskapet har inte haft praktisk betydelse. Tekniskt har man använt två lösningar: Antingen har lagrummen i landskapslagen getts samma materiella innehåll som riks-lagen eller så har man använt en blankettlagstiftning, där rikslagstiftningens innehåll med landskapslag satts i kraft i landskapet. En i landskapet brukad smidig lösning beträffande blankettförfattningar har varit att stadga att om ändringar i den riksreglering som ligger till grund för landskapsregleringen ändras, träder motsvarande ändringar automatiskt i kraft i landskapet. Med en sådan lösning uppkommer inga praktiska problem som hänför sig till övergångstider men inte heller till normeringskompetens: Om den förändrade normen till sin natur är en riksangelägenhet träder innehållet i stadgandet i kraft med rikslagstiftningen, hör det till landskapet, träder det i kraft samtidigt med rikslagstiftningen med stöd av landskapslagstiftningen.
En förändrad lagstiftningsteknik i landskapet antyddes på byggrättens område år 2007. Högsta domstolen fann i sitt utlåtande (OH 2007/144) om bland annat den numera gällande plan- och bygglagen (2008:102) för landskapet Åland att landskapsregeringen med stöd av landskapslagen avsåg att sammanställa en åländsk byggbestämmelsesamling i vilken skulle anges vilka byggregler som skulle tillämpas i landskapet. Avsikten meddelades vara att det svenska Boverkets byggregler och Boverkets konstruktionsregler skulle tillämpas i landskapet i stället för Finlands byggbestämmelsesamling. Högsta domstolen konstaterade då att det var fråga om bestämmelser som i detalj gav vägledning om hur man skulle gå tillväga då byggnadsarbeten utförs. Bestämmelserna föreskrev närmare vilka standarder som skulle gälla i verksamheten inom byggbranschen. De standardise-rade förfaranden som före landskapslagen följts i hela Finland med stöd av samma bestämmelser skulle inte längre gå att följa i byggnadsverksamheten i landskapet. Enligt Högsta domstolen hade landskapet inte behörighet att inom ett lagstiftningsområde inom vilket landskapet i sig har lagstiftningsbehörighet föreskriva avvikande standarder än i riket. Som slutsats konstaterades att delegeringsstadgandet inte i sig utgjorde en behörighetsöverskridning då regleringen på lagnivå i huvudsak hörde till landskapet fastän den detaljerade tekniska nivån föll under rikets behörighet. Högsta domstolen framhöll dock att i den förordning som landskapsregeringen skulle utfärda måste landskapsregeringen beakta behörighetsfördelningen mellan riket och landskapet vad gäller rättsområdet standardisering. Det lagrum, som innehöll delegeringsbestämmelser, förordnades inte att förfalla av Republikens president.
Högsta domstolen konstaterar att efter det plan- och bygglagen för landskapet Åland trätt i kraft 2008 utfärdades landskapsförordningen (2008:109) om Ålands byggbestämmelsesamling. I 2 § förordningen stadgas att de författningar som ingår i Ålands byggbestämmelsesamling och ska tillämpas i landskapet är 1) svenska Boverkets byggregler BBR 15 (BFS 1993:57 med ändringar t.o.m. BFS 2008:6) och 2) svenska Boverkets konstruktionsregler (regelsamling för byggande, BKR 2003 med ändringar t.o.m. BFS 2008:7). Beträffande standarder stadgas vidare i 3 § i nämnda förordning att metoder och konstruktionslösningar som finns i till svensk eller finsk standard överförd europastandard (SS-EN eller SFS-EN) och europeisk förstandard (SS-ENV eller SFSENV) godtas som alternativ och komplettering till de metoder och konstrukt-ionslösningar som anges i Boverkets byggregler och Boverkets konstruktionsregler under förut-sättning att de uppfyller kraven.
Högsta domstolen har också i sitt utlåtande (OH 2009/81) om den numera gällande landskapslagen (2011:9) om tillämpning i landskapet Åland av elsäkerhetslagen tagit ställning till stadganden om standardisering. Här var det också fråga om att ge behörighet att utfärda bestämmelser om andra standarder än i riket. Delegeringsstadgandet i 7 § 2 mom. landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av elsäkerhetslagen gav uttryckligen landskapsregeringen rätt att utfärda en landskapsförordning som skulle bestämma att andra standarder än de som tillämpas i riket ska tillämpas i landskapet.
Högsta domstolen upprepade i sitt utlåtande som sin ståndpunkt att landskapet inte hade behörighet att inom ett lagstiftningsområde inom vilket landskapet i sig hade lagstiftningsbehörighet föreskriva om en rätt att utfärda avvikande standarder jämfört med de standarder som fanns i riket. Regleringen på lagnivå konstaterades i huvudsak höra till landskapet men den detaljerade tekniska nivån föll under rikets behörighet. Den omständigheten att vissa standarder endast fanns på finska berättigade inte till en korrigering av det slag som reglerades i 7 § 2 mom. landskapslagen. Slutsatsen var att Högsta domstolen ansåg att stadgandet utgjorde en behörighetsöverskridning.
Republikens president förordnade 7 § 2 mom. i den sedermera till övriga delar fastställda landskapslagen (2011:9) om tillämpning i landskapet Åland av elsäkerhetslagen att förfalla.
Bedömning av delegeringsstadganden i landskapslagen om energideklaration för byggnader gällande standardisering
Den nya regleringen i landskapslagen om energideklaration för byggnader är såsom ovan nämnts en ramlag. Man har således frångått den blankettlagsteknik som nu gäller där rikets numera upphävda lag om energicertifikat för byggnader (487/2007) gjorts tillämplig i landskapet. Istället för att den nya rikslagen om energicertifikat för byggnader (50/2013) görs tillämplig har landskapet således godkänt landskapslagen.
Enligt Högsta domstolen finns det inget hinder för en lösning som omfattar en fristående landskapslag på området, då de lagstiftningsområden som regleringen gäller till största delen faller under landskapets behörighet. Regleringen strävar efter att genomföra det direktiv som omnämnts ovan och den materiella regleringen håller sig enligt Högsta domstolens åsikt inom landskapets lagstiftningsbehörighet.
De vagt formulerade men omfattande delegeringsstadgandena medger emellertid att landskapsregeringen i förordning närmare kan besluta om vilka detaljerade föreskrifter som ska bli tillämpliga i landskapet. I förarbetena anges entydigt, att avsikten är att svenska Boverkets föreskrifter ska göras gällande i landskapet.
I Boverkets föreskrifter är det fråga om bestämmelser som mycket detaljerat ger vägledning om vad som gäller för energideklarationer, dvs. energicertifikat för byggnader. Bestämmelserna föreskriver i detalj, i likhet med bestämmelserna i riket, hur de olika värdena uträknas och anger formler för detta ändamål. I bestämmelserna ingår ett stort antal hänvisningar till tillämplig svensk lagstiftning på området. I betänkandet av social- och miljöutskottet i lagtinget (nr 9/2012‒2013 s. 1) konstateras att i nuvarande system med energicertifikat har en viss förvirring förekommit då den åländska byggbestämmelsesamlingen hänvisar till svenska Boverkets byggregler i samband med planering av nya byggnader medan uppgörandet av energicertifikat följer finländska regler. Avsikten med lagen är att följa svenska metoder för uträkning av energiprestanda, vilket gör dessa kongruenta med de olika definitionerna i Boverkets byggregler. Som exempel har definitionen av en byggnads uppvärmda yta nämnts.
Såsom redan av utskottets förenämnda yttrande framgår, baserar sig grunderna för uträknande av de faktorer, som påverkar certifieringen, delvis på bestämmelserna som gäller byggande. Detta visar att bedömningsgrunderna är en del av metoden att mäta energieffektivitet, även om bedömningsgrunderna inte skulle klassificeras som standardisering på samma sätt som bestämmelser om byggande. Stadgandet i självstyrelselagen, enligt vilket landskapets behörighet beträffande till exempel mätmetoder och standarder är begränsad, är avsett att förhindra uppkomsten av problem av detta slag. Högsta domstolen konstaterar dessutom att avsikten med standardiserade metoder för uträkning av energifaktorerna är att resultaten som anges i energicertifikaten ska vara jämförbara med varandra. Jämförbara resultat är förståeliga för konsumenterna, sådana som hyresgäster och bostadsköpare.
Mot denna bakgrund förefaller det som om merparten av reglerna i föreskrifterna skulle hänföra sig till rättsområdet ˮmåttenheter, mätredskap och mätmetoder, standardiseringˮ som alltså hör till rikets behörighet. De standardiserade förfaranden som hittills följts i hela Finland med stöd av rikslagstiftning och landskapslagstiftning skulle inte längre gå att följa i certifikatverksamheten i landskapet. De resultat som redogörs för i energicertifikaten i landskapet skulle inte kunna vara jämförbara med resultaten i riket.
Högsta domstolen konstaterar såsom i de tidigare ovan beskrivna utlåtandena (OH 2007/144 och OH 2009/81) att landskapet inte har behörighet att inom ett lagstiftningsområde inom vilket landskapet i sig har lagstiftningsbehörighet föreskriva avvikande mätmetoder eller standarder än i riket. Även för denna landskapslag gäller att regleringen på lagnivå i huvudsak hör till landskapet men den detaljerade tekniska nivån, som förutom strikt standardisering innehåller starka element av rättsområdet måttenheter, mätredskap och mätmetoder, faller under rikets behörighet.
Högsta domstolen önskar ytterligare framföra en princi-piell aspekt att beakta beträffande den planerade regleringen, där delar av den svenska regleringen på området skulle bli en del av det tillämpliga normsystemet i landskapet. Svenska Boverkets föreskrifter baserar sig på och ska givetvis tolkas i enlighet med gällande svensk lagstiftning, som alltså har direkt inverkan på föreskrifterna. Det organiska sambandet med svensk lagstiftning framgår redan av den inledande bestämmelsen i Boverkets föreskrifter och allmänna råd om energideklaration för byggnader (BFS 2007:4), (BFS 2012:9):
ˮ1 § Denna författning innehåller föreskrifter och allmänna råd till lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader och förordningen (2006:1592) om energideklaration för byggnader.
De allmänna råden innehåller rekommendationer och exempel beträffande tillämpningen av föreskrifterna i denna författning, i lagen och i förordningen. De allmänna råden föregås av texten Allmänt råd och är tryckta med mindre typsnitt och indragen text omedelbart efter den föreskrift som de hänför sig till.
Termer som inte särskilt förklaras i lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader, förordningen (2006:1592) om energideklaration för byggnader, Boverkets byggregler (2011:6) föreskrifter och allmänna råd, BBR, avsnitt 9, eller i denna författning, har den betydelse som anges i Terminologicentrums publikation Plan- och byggtermer 1994, TNC 95.ˮ
Ändringar som i Sverige görs i föreskrifterna föreslås automatiskt träda ikraft i landskapet. Detta innebär att beslutanderätten beträffande innehållet i regelsystemet i landskapet till denna del automatiskt tillkommer Sveriges riksdag, regering och Boverket i Sverige. En öppen fullmakt över riksgränserna av detta slag är ur statsförfattningsrättslig synpunkt problematisk. De svenska myndigheterna behöver givetvis inte beakta några begränsningar i självstyrelselagen eller den normhierarki som härrör ur Finlands grundlag utan reglerna utformas som komplement till gällande svensk lagstiftning, ur vilken de får sitt innehåll och sin legitimitet. Det faller emellertid utanför lagstiftningskontrollen att ta ställning till frågan om normer som tillkommit på basis av ett sådant system överhuvudtaget kan vara gällande rätt i landskapet.
Såsom ovan konstaterats införlivade landskapet de då gällande svenska byggbestämmelserna genom landskapsförordningen (2008:109) om Ålands byggbestämmelsesamling. Härvid uppstod en sådan situation att det i riket och landskapet förefaller att gälla olika bestämmelser av standardiseringsnatur för byggverksamheten. Nu föreliggande landskapslag avser att i linje med detta från rikets reglering utesluta ytterligare ett område, som enligt Högsta domstolens åsikt är att hänföra till standardisering, nämligen standardiserade mätmetoder för energiprestanda. Detta medför en uppenbar spänning i självstyrelsesystemet och ifrågasätter betydelsen av en lagstiftningskontroll.
Mot denna bakgrund finner Högsta domstolen det nödvändigt att man i lagstiftningskontrollen i framtiden, vid sidan av kontrollen av att delegeringsstadganden inte formellt utgör behörighetsöverskridningar, även beaktar syftemålen med delegeringsstadgandena. Om syftet är att utnyttja delegeringsstadgandena till att i landskapet göra gällande normer på ett område, som hör till rikets lagstiftningsbehörighet, kan detta vara ett avgörande element vid bedömning av om stadgandena utgör behörighetsöverskridningar. Om det uttalade syftet är sådant, kan man inte förlita sig på att landskapet endast på basis av uttalanden i lagstiftningskontrollen håller sig inom sin behörighet enligt självstyrelselagen vid den hierarkiskt lägrestående normeringen. Om lagtinget godkänt landskapsregeringens lagförslag på de premisser, som däri anges, kan det anses ingå i lagtingets beslut att regleringen på lägre nivå genomförs sådan som den förutsatts bli då lagen antogs.
Bedömning av stadganden om delegering av normgivningsmakt i övrigt
I landskapslagen om energideklaration för byggnader finns många delegeringsbestämmelser, som i enlighet med vad som ovan anförts om de krav grundlagen och självstyrelselagen ställer, måste anses problematiska:
I 3 § 2 mom. ges landskapsregeringen rätt att i förordning besluta närmare om besiktning av en byggnad och om undantag från kraven på sådan besiktning. Vagheten i stadgandet och dess ordalydelse, som antyder möjligheter att göra undantag från tvingande bestämmelser i lagen utan närmare precisering är inte godtagbar.
I 4 § 2 mom. ges fullmakt att i förordning närmare besluta om bl.a. sättet för hur en byggnads energiprestanda ska fastställas, när den senast ska vara upprättad och hur prestanda ska anges samt vilka referensvärden som ska användas. De riktlinjer för dessa frågor som lagen innehåller är inte tillräckliga för en delegering av detta omfång. Med hänvisning till vad som ovan anförts finner Högsta domstolen att stadgandet förefaller att vara avsett att användas för att i landskapet sätta i kraft svenska bestämmelser som hänför sig till rättsområdet måttenheter, mätredskap och mätmetoder, vilka till sitt innehåll avviker från dem, som gäller i riket. Under dessa omständigheter är delegeringsstadgandet att anse utgöra en behörighetsöverskridning.
Enligt 9 § ska en oberoende energiexpert ha dokumenterad särskild sakkunskap om energianvändning och inomhusmiljö. I lagrummet ges landskapsregeringen behörighet att närmare besluta om vilka krav på sakkunskap som ställs och hur expertens oberoende och sakkunskap ska styrkas. De omfattande frågor som lagen lämnar öppna om kraven på sakkunskap och oberoende kan inte fyllas med stadganden i en förordning.
I 10 § 2 mom. ges landskapsregeringen möjlighet att i förordning bestämma närmare om undantag från skyldigheten att energideklarera. På vilka grunder undantag kan beviljas och hurudana undantag det kan vara fråga om framgår inte i lagen. Delegeringsstadgandet skulle innebära en fullmakt att åsidosätta lagens bestämmelser och kan därför inte godtas.
Enligt 12 § 4 mom. kan landskapsregeringen i förordning närmare besluta om undantag enligt 1‒3 mom. I 1 och 2 mom. stadgas inte om någon möjlighet till undantag, varför stadgandet i 4 mom. förefaller att ge en allmän rätt att stadga om undantag till lagens bestämmelser. Ett stadgande med detta innehåll fyller inte grundlagens och självstyrelselagens krav.
I 13 § 2 mom. ingår ett delegeringsstadgande som ger rätt att i förordning närmare besluta om skyldigheter enligt 1 mom. för ägaren av en byggnad att visa och överlämna en energideklaration och om undantag från sådana skyldigheter. Anmärkningsvärt är att i landskapslagen inte ingår några stadganden som skulle antyda på vilka grunder och i vilken omfattning undantag i förordning närmare skulle stadgas från de tvingande reglerna i lagen. Stadgandet innebär alltså en öppen fullmakt att i förordning begränsa tillämpningen av lagen och kan inte godkännas.
Även landskapslagen om ändring av plan- och bygglagen för landskapet Åland innehåller ett delegeringsstadgande, som belastas av samma bristfälligheter som de ovan relaterade lagrummen. I 71 b § 4 mom. lagen ges landskapsregeringen rätt att i förordning närmare besluta om krav på utredning av alternativa energiförsörjningssystem samt om undantag från kravet på sådan utredning. Stadgandena i lagen ger inga ramar för utredningen och inte heller någon antydan om vilka de grunder för undantag från kraven på utred-ning kunde vara, som förordningen närmare skulle preci-sera. Förordningen skulle därför innebära sådana inskränkningar i lagen som inte stadgats i lag.
Ålandsdelegationen har i sitt utlåtande relaterat och förenat sig med grundlagsutskottets ställningstaganden beträffande skyddet för personuppgifter. Enligt 10 § 1 mom. grundlagen ska närmare bestämmelser om skydd för personuppgifter utfärdas genom lag. Grundlagsutskottet har ansett att i lag bör regleras åtminstone bland annat syftet med registrering av personuppgifter, innehållet i uppgifterna, det tillåtna användningsändamålet, tiden uppgifterna finns i registret och den registrerades rättsskydd. Dessa principer har uttryckligen iakttagits vid stiftande av rikets lag om energicertifikat (RP 161/2012 rd s. 39‒40). Landskapslagen om energideklaration innehåller beträffande registrering av energideklarationerna i 19 § 1 mom. ett delegeringsstadgande, som ger landskapsregeringen befogenhet att i förordning närmare besluta bland annat om vilka uppgifter som får registreras i ett energideklarationsregister, om urval och bearbetningar av personuppgifter, om utlämnande på medium för automatiserad behandling och om direktåtkomst till registret. Materiella bestämmelser om dessa frågor saknas i lagen. Ur de allmänna motiveringarna i landskapsregeringens lagförslag framgår det att avsikten varit att upprätta ett åländskt energideklarationsregister i samverkan med och i anslutning till Boverkets svenska energideklarationsregister. Hanteringen skulle emellertid förutsätta tillgång till uppgifter från Befolkningsregistercentralen om bland annat adresser och ägare till byggnader. Det förefaller Högsta domstolen uppenbart att stadgandet inte uppfyller grundlagens krav.
Ytterligare ett delegeringsstadgande som står i strid med grundlagen finns i 22 § 2 mom. landskapslagen. Enligt lagrummet får landskapsregeringen delegera kontroll av energideklarationer och inspektionsrapporter till en myndighet under landskapsregeringen eller upphandla uppgiften av ett oberoende organ. I förordning kan landskapsregeringen besluta om certifiering av sakkunniga kontrollanter. Det framgår av utkastet till förordning att avsikten varit att kontrollen ska anförtros ett oberoende kontrollorgan och utföras av certifierad kontrollant. Högsta domstolen anser att en delegering av kontrolluppgiften innebär överföring av offentliga förvaltningsuppgifter på annan än myndighet och att detta därför kan ske endast under de förutsättningar som uppställts i 124 § grundlagen. Högsta domstolen förenar sig i de synpunkter Ålandsdelegationen till denna del anfört och konstaterar att landskapslagen inte innehåller ens grundläggande garantier för att inte rättssäkerheten eller kraven på god förvaltning skulle äventyras vid en möjlig överföring av uppgifter till ett organ utanför den offentliga förvaltningen. Stadgandet som ger möjlighet att överföra kontrolluppgifter på ett oberoende organ står därför i strid med stadgandet i grundlagen.
Blankettstadgandet om tillämpning av rikslag
Såsom ovan nämnts innehåller landskapslagen jämväl en hänvisning till rikslag. I 17 § landskapslagen stadgas att i syfte att kunna bedöma en byggnads energiprestanda och jämföra den med andra byggnader för samma ändamål ska lagen om inspektion av energieffektiviteten hos kylanläggningarna i en byggnads luftkonditioneringssystem (489/2007) tillämpas i landskapet med de avvikelser som anges i samma kapitel i landskapslagen.
Högsta domstolen konstaterar att tillämpningen av stadgandet omöjliggörs genom att den lag till vilken hänvisning görs, vilken dessutom tidigare genomgått ändringar, har upphävts i sin helhet genom lagen om upphävande av lagen om inspektion av energieffektiviteten hos kylanläggningarna i en byggnads luftkonditioneringssystem (52/2013), som trädde i kraft den 1 juni 2013. I fråga om inspektioner av energieffektiviteten hos luftkonditioneringssystem har man i riket övergått till ett alternativt förfarande som baserar sig på rådgivning. I sig utgör även dessa omständigheter bevis på de uppenbara svårigheter som uppkommer om man strävar efter att kombinera två olika normsystem.
Slutledning
Högsta domstolen har ovan konstaterat att landskapslagen om energideklaration för byggnader innehåller ett flertal delegeringsbestämmelser som utgör behörighetsöverskridningar. Genom delegeringsstadgandena avser man vidare att genomföra ett system med bestämmelser som skulle innebära att lagstiftningsbehörighetens gränser skulle överskridas på ett normhierarkiskt lägre plan. Lagstiftningstekniken som utnyttjats kräver fungerande delegeringsstadganden och ett klart normsystem. Skulle endast de delegeringsstadganden som i sig utgör behörighetsöverskridningar förordnas att förfalla, skulle endast en rudimentär reglering kvarstå. En sådan reglering på området skulle inte kunna tillämpas på något meningsfullt sätt men skulle ändå innebära att nuvarande reglering i landskapet skulle upphävas. För den skull hemställer Högsta domstolen att landskapslagen om energideklaration i sin helhet förordnas att förfalla. På grund av att landskapslagen om ändring av plan- och bygglagen för landskapet Åland är beroende av den första lagen och också i sig innehåller behörighetsöverskridningar hemställer Högsta domstolen att också denna landskapslag i sin helhet förordnas att förfalla.
De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.
Ordförande Gustav Bygglin
Föredragande Frey Nybergh
Föredragning
17.12.2013
1 Utlåtandet om landskapslagen om Ålands sjösäkerhetscentrum, OH 2002/107, räddningslagen för landskapet Åland, OH 2006/47 och näringsstödslagen för landskapet Åland, OH 2008/74.
2 Utlåtandet om landskapslagen om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om socialvård, OH 2003/74
3 Utlåtandet om landskapslagen om ändring av landskapslagen angående tillämpning i landskapet Åland av lagen om offentlig upphandling, OH 2007/75
4 Utlåtandet om landskapslagen om miljöskydd, OH 2007/145
5 Se utlåtandena om följande landskapslagar: landskapslag om miljöskydd och miljötillstånd, OH 2001/38, landskapslag om fritidsbåtar, OH 2003/5, landskapslag om finansiering av landsbygdsnäringar OH 2003/66, landskapslag om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd, OH 2003/67, landskapslag om tillämpning i landskapet Åland av lagen om utkomstskydd för arbetslösa, OH 2003/72, landskapslag om arbetsmarknadspolitisk verksamhet, OH 2005/127-135, landskapslag om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om säkerhet vid hantering av farliga kemikalier och explosiva varor, OH 2006/117, landskapslag om tillämpning i landskapet Åland av livsmedelslagen, OH 2007/30, plan- och bygglag för landskapet Åland, OH 2007/144.