Utlåtande gällande Ålands lagtings beslut 28.11.2012 om antagande av en landskapslag om Landskapsrevisionen samt sex landskapslagar med lagändringar i anknytning till denna

Till Republikens President

Hänvisning: Justitieministeriets brev 25.1.2013 gällande ärendena nr 55-61/08/2012

Utlåtande gällande Ålands lagtings beslut 28.11.2012 om antagande av landskapslag

  1. om ändring av lagtingsordningen för Åland

  2. om Landskapsrevisionen

  3. om upphävande av landskapslagen om landskapsregeringens revisionsbyrå

  4. om ändring av 1 och 2 § landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om offentlig upphandling

  5. om ändring av landskapslagen om landskapets finansförvaltning

  6. om ändring av landskapslagen om valfinansiering

  7. om ändring av 16 § landskapslagen om landskapet Ålands pensionsfond

Högsta domstolen har granskat lagtingsbesluten i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtinget har antagit en landskapslag om ändring av lagtingsordningen för Åland och en landskapslag om Landskapsrevisionen. Dessutom har lagtinget antagit landskapslagar som föranleds av reformen i revisionsverksamheten i landskapets förvaltning, nämligen landskapslagen om upphävande av landskapslagen om landskapsregeringens revisionsbyrå, landskapslagen om ändring av 1 och 2 § landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om offentlig upphandling, landskapslagen om ändring av landskapslagen om landskapets finansförvaltning, landskapslagen om ändring av landskapslagen om valfinansiering samt landskapslagen om ändring av 16 § landskapslagen om landskapet Ålands pensionsfond.

Genom de antagna landskapslagarna omorganiseras landskapets revisionsverksamhet. En ny myndighet bildas för att sköta uppgifterna. Landskapsrevisionen blir en oberoende myndighet under lagtinget. Myndigheten får som uppgift att svara för övervakningen av landskapets finanser, budgetens iakttagande och verkställigheten av lagtingets beslut. Dessutom skall myndigheten svara för att landskapsförvaltningen sköts på ett lagenligt och ändamålsenligt sätt.

I riket genomfördes en motsvarande reform genom lagen om statens revisionsverk (676/2000) i anledning av grundlagsreformen. Revisionsverket överfördes från att ha varit underställt statsrådet till att verka i anknytning till riksdagen. Granskningsverksamheten gjordes oberoende av den verkställande makten som utgör föremål för granskningen. Samma motiv anges i landskapsregeringens lagförslag ligga bakom reformen i landskapet.

Den föreliggande ändringen i lagtingsordningen reglerar i huvudsak lagtinget och dess verksamhet. Regleringen i de övriga landskapslagarna, som är föremål för granskning, hänför sig förutom till detta område också till landskapets förvaltning. Enligt 18 § 1 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om lagtingets organisation och uppgifter samt landskapsregeringen och myndigheter och inrättningar som lyder under den. Det är sålunda uppenbart att regleringen rör kärnområdet för den lagstiftningsbehörighet som tillkommer landskapet. Därför begränsar sig Högsta domstolen i det följande endast till strukturella frågor och hänvisar i övrigt till de synpunkter som Ålandsdelegationen framfört.

Genom landskapslagen om Landskapsrevisionen bildas en helt ny myndighet i landskapet. Myndigheten är enligt 1 § landskapslagen en oberoende myndighet under lagtinget. Som ovan framförts ger 18 § 1 punkten självstyrelselagen landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om lagtingets organisation och uppgifter samt landskapsregeringen och under denna lydande myndigheter och inrättningar. Ordalydelsen i lagrummet förefaller inte att ge landskapet någon behörighet att skapa fristående och oberoende myndigheter eller myndigheter som lyder under lagtinget. Det oaktat kan anses underförstått att lagstiftningsbehörigheten måste omfatta en åtgärd av nu föreliggande slag, där uppgifter som till största del tillkommit landskapsregeringen och som enbart gäller den interna övervakningen av landskapets förvaltning och ekonomi överförs till en myndighet som organisatoriskt underlyder lagtinget. Även om betänkligheter kan uppstå huruvida skapande av en oberoende myndighet under lagtinget kan intolkas i 18 § 1 punkten självstyrelselagen, konstaterar Högsta domstolen att enligt 18 § 27 punkten självstyrelselagen har landskapet också lagstiftningsbehörighet i fråga om övriga angelägenheter som enligt grundsatserna i självstyrelselagen skall hänföras till landskapets lagstiftningsbehörighet. Mot denna bakgrund förefaller det klart att landskapslagarna, som hänför sig till det centrala inom landskapsförvaltningen, faller under landskapets lagstiftningsbehörighet. Till den del landskapslagarna gäller lagstiftningsområdena landskapets tjänstemän, tjänstekollektivavtal för landskapets anställda, disciplinär bestraffning av landskapets tjänstemän föreligger explicit lagstiftningsbehörighet enligt 18 § 2 punkten självstyrelselagen.

Rättsmedel

Enligt 27 § 23 punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om rättskipning med beaktande av vad som stadgas i 25 och 26 §.

Självstyrelselagen saknar regler om rättsmedel som direkt skulle vara tillämpliga på beslut som fattats av en landskapsmyndighet som inte underlyder landskapsregeringen. Lagtinget har nu, samtidigt som det skapat en sådan fristående myndighet, strävat till att råda bot på denna brist genom 15 § landskapslagen om Landskapsrevisionen. Enligt detta lagrum får myndighetens beslut i förvaltningsärenden överklagas hos Högsta förvaltningsdomstolen i enlighet med 25 § självstyrelselagen för landskapet Åland.

Högsta domstolen konstaterar att i 25 § 1 mom. Självstyrelselagen stadgas som huvudregel att besvär över beslut som har fattats av myndigheter under landskapsregeringen anförs hos Ålands förvaltningsdomstol. Enligt 2 mom. i samma paragraf får besvär över lagligheten av landskapsregeringens beslut anföras hos Högsta förvaltningsdomstolen. Med stöd av 26 § självstyrelselagen kan Ålands förvaltningsdomstol i landskapslag anförtros rättskipningsuppgifter i de förvaltningsangelägenheter som hör till landskapets behörighet.

Den verksamhet som Landskapsrevisionen skall bedriva hör till landskapets lagstiftningsbehörighet. Landskapet hade därför haft behörighet att i landskapslagen anförtro överklagandena över dess beslut till Ålands förvaltningsdomstol. Däremot ger de nämnda lagrummen inte behörighet att anvisa besvären direkt till Högsta förvaltningsdomstolen. Den omständigheten att en motsvarande verksamhet för tillfället sköts av landskapsregeringen, vars beslut överklagas hos Högsta förvaltningsdomstolen, inverkar inte på saken.

I Landskapsrevisionen kommer beslut att fattas i förvaltningsärenden i likhet med vad som sker i rikets motsvarande myndighet Revisionsverket. Enligt 18 § lagen om statens revisionsverk får beslut i Revisionsverkets förvaltningsärenden överklagas hos förvaltningsdomstolen i enlighet med förvaltningsprocesslagen. En besvärsväg till Högsta förvaltningsdomstolen från Landskapsrevisionen får sålunda inte i detta fall något stöd i en motsvarande reglering i rikslag.

Med stöd av ovanstående finner Högsta domstolen att 15 § landskapslagen utgör en behörighetsöverskridning.

Vite

I 9 § 3 mom. landskapslagen om ändring av landskapslagen om valfinansiering stadgas bland annat att Landskapsrevisionen vid vite får förpliktiga en redovisningsskyldig att lämna in en redovisning eller rätta till felet eller bristen. Vitet döms ut av Landskapsrevisionen. Föreläggandet och utdömandet av vite överklagas hos Högsta förvaltningsdomstolen.

Enligt 18 § 26 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om utsättande och utdömande av vite samt användning av andra tvångsmedel inom rättsområden som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet. Överklagande ingår däremot inte i den behörighet som ges i 26 punkten. Som ovan konstaterats har riket enligt 27 § 23 punkten självstyrelselagen lagstiftningsbehörighet i fråga om rättskipning med beaktande av vad som stadgas i 25 och 26 §, men någon allmän besvärsväg för överklagande av Landskapsrevisionens beslut kan inte utläsas ur lagrummen. I 19 § 3 mom. självstyrelselagen stadgas emellertid att i en landskapslag kan för vinnande av enhetlighet och överskådlighet upptas stadganden av rikslagstiftningsnatur som i sak överensstämmer med motsvarande stadganden i rikslag.

I den ännu gällande 9 § 3 mom. landskapslagen om valfinansiering finns ett motsvarande stadgande som anförtror landskapsregeringen den uppgift som Landskapsrevisionen får i det nya stadgandet och besvärsvägen leder följaktligen till Högsta förvaltningsdomstolen. I 10 § 2 mom. rikets lag om kandidaters valfinansiering ingår ett stadgande om besvär från vitesnämnden enligt 15 § lagen om statens revisionsverk till Högsta förvaltningsdomstolen. Den nya landskapsmyndigheten får samma uppgift som vitesnämnden i riket. Stadgandet i 9 § 3 mom. Landskapslagen om ändring av landskapslagen om valfinansiering är ett stadgande som i sak överensstämmer med motsvarande stadgande i riket, fastän de val som övervakningen avser inte är identiska. Stadgandet har enligt Högsta domstolens uppfattning med stöd av 19 § 3 mom. självstyrelselagen kunnat tas in i landskapets lagstiftning.

Slutledning

Högsta domstolen finner att de granskade landskapslagarna faller inom landskapets behörighet förutom stadgandet i 15 § landskapslagen om Landskapsrevisionen, som utgör en behörighetsöverskridning.

Om en enskild paragraf i en landskapslag har befunnits utgöra en behörighetsöverskridning kan republikens president med stöd av 19 § 2 mom. självstyrelselagen förordna att lagen skall förfalla i sin helhet eller till någon viss del.

Skulle det nämnda stadgandet om besvär över Landskapsrevisionens beslut förordnas förfalla men landskapslagen till övriga delar träda i kraft skulle lagen sakna regler om möjlighet att söka ändring, vilket i sig är otillfredsställande. Enligt 21 § 2 mom. Finlands grundlag skall rätten att söka ändring samt andra garantier för en rättvis rättegång och god förvaltning tryggas genom lag. Av detta stadgande följer emellertid också att det inte är tänkbart att ge landskapslagen en sådan tolkning att ett förbud att överklaga skulle föreligga. För överklagande skulle i så fall gälla de allmänna principerna med stöd i lagstiftningen som tryggar ändringssökande i förvaltningsärenden av denna typ i landskapet och riket.

Med hänvisning till det som ovan anförts hemställer Högsta domstolen att 15 § landskapslagen förordnas att förfalla. Stadgandet har dock inte en avgörande betydelse för tilllämpningen av landskapslagen i övrigt, varför den till övriga delar kan förordnas att träda i kraft.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.

Ordförande Gustav Bygglin
Föredragande Frey Nybergh

Föredragning 14.2.2013