KKO:2020:62

OK 25 a luku 11 § 1 mom 1 kohta
OK 25 a luku 11 § 1 mom 3 kohta

Asian käsittely alemmissa oikeuksissa

Asian tausta, Vantaan käräjäoikeuden tuomio 30.4.2018 nro 18/5816 ja Helsingin hovioikeuden 16.10.2018 päätös nro 1325 kuvataan tarpeellisilta osin Korkeimman oikeuden ratkaisussa.

Asian on käräjäoikeudessa ratkaissut käräjätuomari Risto Tikka. Hovioikeudessa asian ovat ratkaisseet hovioikeuden jäsenet Birgitta Lemström, Pia Sandvik ja Tiina Nurmimäki.

Muutoksenhaku Korkeimmassa oikeudessa

Valituslupa myönnettiin.

A vaati valituksessaan, että alempien asteiden ratkaisut kumotaan ja Suomen valtio velvoitetaan suorittamaan hänelle vahingonkorvauksena 4 865 euroa laillisine korkoineen 14.3.2017 lukien.

Keskusrikospoliisi vastasi valitukseen ja vaati sen hylkäämistä.

Korkeimman oikeuden ratkaisu

Perustelut

Asian tausta ja alempien oikeuksien ratkaisut

1. Poliisi on ottanut A:n kiinni rikoksesta epäiltynä 14.3.2017. Kiinnioton yhteydessä häneltä on takavarikoitu 4 865 euroa, joista keskusrikospoliisi on oma-aloitteisesti ilmoittanut ulosottoviranomaiselle. Rahat on sittemmin ulosmitattu.

2. A on käräjäoikeudessa vaatinut Suomen valtiolta vahingonkorvauksena 4 865 euroa, koska poliisilaissa ei ollut poliisin oma-aloitteista rahojen luovuttamiseen oikeuttavaa säännöstä. Suomen valtio oli siten vahingonkorvauslain nojalla velvollinen korvaamaan hänelle poliisin lain vastaisesta menettelystä aiheutuneen vahingon.

3. Käräjäoikeus on hylännyt A:n kanteen katsoen, että poliisilain 7 luvun 2 §:n 1 momentissa säädetty vaitiolovelvollisuuden alaisten tietojen antaminen siinä tarkoitetuille tahoille ei edellyttänyt poliisille esitettyä pyyntöä. Lainkohtaa ei sen sanamuoto huomioon ottaen voitu myöskään perustellusti tulkita siten, ettei tietoja olisi saanut antaa oma-aloitteisesti. Lainkohdan esitöissä tietojen oma-aloitteinen antaminen oli nimenomaisesti todettu sallituksi.

4. Käräjäoikeus on lisäksi todennut, että poliisi sai myös henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 19 §:n 1 momentin 13 kohdan nojalla luovuttaa salassa pidettäviä tietoja ulosottomiehelle ulosottokaaren 3 luvun 67 §:n mukaisesti ulosottoselvitystä tai muuta ulosottoasiain täytäntöönpanoa varten. Ulosottokaaren lainkohdan ilmaisu "pyydettäessä" oli kuitenkin tulkinnanvarainen poliisin oma-aloitteisen tiedon antamisen näkökulmasta, mutta tästä huolimatta tietojen luovuttamisen ei voitu perustellusti katsoa edellyttävän ulosottoviranomaisen pyyntöä.

5. Käräjäoikeuden mukaan poliisin oma-aloitteinen tietojen antaminen ei ollut myöskään poliisilaissa säädetyn tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastainen, kun poliisilain 1 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan poliisi suorittaa myös muut sille laissa erikseen säädetyt tehtävät, jollainen poliisilain 7 luvun 2 §:n 1 momentin säännös oli.

6. Käräjäoikeus on johtopäätöksenään katsonut, että oma-aloitteiselle tietojen antamiselle oli siten ollut eduskunnan säätämään lakiin palautettavissa oleva toimivaltaperuste ja nimenomainen tuki oikeusjärjestyksessä. Varallisuutta koskevat tiedot oli annettu ulosottoviranomaiselle A:ta koskeneessa vireillä olleessa ulosottoasiassa eli poliisilain 7 luvun 2 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla sille ulosottokaaren mukaisesti kuuluvan tehtävän suorittamiseksi.

7. Hovioikeus ei ole myöntänyt A:lle jatkokäsittelylupaa.

Kysymyksenasettelu ja jatkokäsittelyluvan edellytykset

8. A on Korkeimmassa oikeudessa esittänyt pääasiaratkaisua koskevan muutosvaatimuksen asiassa, jossa hovioikeus ei ole myöntänyt jatkokäsittelylupaa. Näin ollen Korkeimmassa oikeudessa on ratkaistavana kysymys siitä, olisiko hovioikeuden pitänyt myöntää A:lle jatkokäsittelylupa.

9. Jatkokäsittelylupa on oikeudenkäymiskaaren 25 a luvun 11 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan myönnettävä, jos ilmenee aihetta epäillä käräjäoikeuden ratkaisun lopputuloksen oikeellisuutta (muutosperuste). Säännöksen sanamuoto viittaa kaikissa tapauksissa matalaan lupakynnykseen, joten lupa tulee myöntää jo silloin, kun syntyy epäily ratkaisun oikeellisuutta kohtaan. Kun harkinta kohdistuu oikeuskysymykseen, josta ei ole vakiintunutta soveltamiskäytäntöä, lupa tulisi pääsääntöisesti myöntää (esimerkiksi KKO 2013:42, kohta 6 ja KKO 2014:4, kohta 6).

10. Jatkokäsittelylupa on mainitun säännöksen 3 kohdan mukaan myönnettävä, jos lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa asioissa on tärkeä myöntää asiassa jatkokäsittelylupa (ennakkoratkaisuperuste). Kysymys on tällöin yleensä siitä, että laki ei anna selvää vastausta käsiteltävässä asiassa ilmenevään ongelmaan. Asian periaatteellisen merkityksen takia voi olla tärkeää, että hovioikeus antaa laintulkintaa ohjaavan asiaratkaisun, vaikka ei olisi suoranaista aihetta epäillä käräjäoikeuden ratkaisun oikeellisuutta. Hovioikeuden ratkaisulla annettaisiin oikeusohje vastaavanlaisten oikeusriitojen varalle. Hovioikeuden tehtävänä on myös osaltaan valvoa lainkäytön yhtenäisyyttä ja ohjata laintulkintaa (ks. esim. KKO 2019:14, kohta 10).

Poliisin ja ulosottoviranomaisen välinen tietojenvaihto

11. Poliisilain 1 luvun 5 §:n mukaan poliisi saa käyttää toimivaltuuttaan vain säädettyyn tarkoitukseen. Lain esitöiden (HE 224/2010 vp s. 73) mukaan pykälässä säädetty tarkoitussidonnaisuuden periaate liittyy siihen, että poliisin toimivallan tulee aina perustua nimenomaiseen säännökseen. Puututtaessa yksilön oikeuksiin tai velvollisuuksiin säännöksen tulee olla laissa.

12. Poliisilain 7 luvun 1 §:n 2 momentti on yleinen viittaussäännös, jonka mukaan vaitiolovelvollisuudesta on voimassa, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (julkisuuslaki) tai muutoin laissa säädetään. Esitutkinta-aineisto kuuluu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla salassa pidettäviin asiakirjoihin ja sitä koskevat tiedot 23 §:n nojalla lähtökohtaisesti vaitiolovelvollisuuden piiriin.

13. Poliisilain 2 §:n 1 momentin nojalla poliisin henkilöstöön kuuluvan virkamiehen vaitiolovelvollisuus ei kuitenkaan estä tiedon antamista viranomaiselle, jolla säädetyn tehtävänsä vuoksi on tarve saada tieto muuten salassa pidettävästä seikasta. Lakia koskevan hallituksen esityksen perusteluissa (HE 224/2010 vp s. 147) on todettu, että käytännössä lainkohdan mukainen tietojen antaminen tapahtuu yleensä pyynnöstä. Tämä ei olisi kuitenkaan antamisen välttämätön edellytys. Esimerkiksi rikostorjunnassa saattaa tulla eteen tilanteita, joissa rikoksen estämiseksi tietoja täytyy oma-aloitteisesti välittää toiselle viranomaiselle. Sama koskee muutenkin tietojen antamista toisen viranomaisen hoidettaviksi kuuluvien tehtävien suorittamista varten.

14. Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 19 §:n 1 momentin 13 kohdan (1181/2013) mukaan poliisi saa luovuttaa henkilörekistereistään salassapitosäännösten estämättä teknisen käyttöyhteyden avulla tai tietojoukkona tietoja, jotka ovat tarpeen ulosottomiehelle ulosottokaaren (705/2007) 3 luvun 67 §:n mukaisesti ulosottoselvitystä tai muuta ulosottoasiain täytäntöönpanoa varten.

15. Ulosottokaaren 3 luvun 64 §:n 1 momentin nojalla ulosottomiehellä on salassapitosäännösten estämättä oikeus saada laissa jäljempänä säädetyt tiedot, asiakirjat ja aineistot, jos ne ovat yksittäisessä ulosottoasiassa välttämättömiä täytäntöönpanoa varten. Välttämättömyyden arvioi ulosottomies. Saman luvun 67 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan viranomaisen ja sen, joka hoitaa julkista tehtävää, on pyydettäessä ilmoitettava ulosottomiehelle kaikki tiedossaan olevat velallisen omaisuutta ja varallisuutta, tuloja, velkoja ja muuta taloudellista asemaa sekä maksuyhteyksiä koskevat tiedot.

16. Vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan julkisyhteisö on velvollinen korvaamaan julkista valtaa käytettäessä virheen tai laiminlyönnin johdosta aiheutuneen vahingon. Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa säädetty vastuu yhteisöllä on kuitenkin vain, milloin toimen tai tehtävän suorittamiselle sen laatu ja tarkoitus huomioon ottaen kohtuudella asetettavia vaatimuksia ei ole noudatettu.

17. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on 28.8.2018 antamassaan ratkaisussa dnro 3813/2017 katsonut, että poliisin oma-aloitteisessa ilmoitusmenettelyssä ulosottoviranomaiselle pidätetyn hallussa olevista rahavaroista oli ollut kyse ilmeisen vakiintuneesta toimintatavasta, jolle oli nähtävissä perusteita poliisilain 7 luvun 2 §:n säännöksestä ja lainkohdan esitöistä. Kysymyksessä olleessa tapauksessa poliisi ei ollut menetellyt apulaisoikeusasiamiehen mukaan lainvastaisesti. Oma-aloitteinen ilmoittaminen oli kuitenkin huonosti yhteensopiva ulosottokaaren 3 luvun 67 §:n kanssa. Jos oma-aloitteisesta ilmoitusmenettelystä halutaan tehokas ja oikeusvarma, siitä olisi apulaisoikeusasiamiehen ratkaisun mukaan syytä säätää lailla. Tällöin voitaisiin turvata sitä, että menettely ei johtaisi lainvastaiseen tietojen antamiseen, ja varmistettaisiin, että menettelyä käytettäisiin yhdenmukaisesti.

Korkeimman oikeuden arviointi

18. Korkein oikeus toteaa, että poliisilain 7 luvun 2 §:n 1 momentti sisältää sanamuotonsa mukaan vain vaitiolovelvollisuutta koskevan poikkeuksen. Säännös on yleinen, eikä siinä yksilöidä luovutettavia tietoja eikä tietojen antamiseen liittyvää menettelyä. Lainkohdan sanamuodosta ei ole selvästi pääteltävissä, minkä tahon tulee arvioida viranomaisen tarve saada tietoja. Sääntelytapa poikkeaa siitä, miten nykyään edellytetään säädettävän viranomaisten välisestä tietojenvaihdosta ottaen huomioon perustuslain 10 §:ssä turvattu yksityisyyden suoja ja perustuslain rajoitusedellytykset (ks. esim. PeVL 59/2010 vp s. 4 ja PeVL 10/2014 vp s. 8). Esimerkiksi viranomaisten oikeus oma-aloitteisesti ilmoittaa poliisille henkeen ja terveyteen kohdistuvasta uhkasta on toteutettu lainsäädäntömuutoksilla (HE 333/2014 vp s. 4 ja 13).

19. Edellä kohdassa 13 mainitussa hallituksen esityksessä on kuitenkin lähdetty siitä, että poliisilain 7 luvun 2 §:n 1 momentti luo perustan tietojen luovuttamiselle. Hallituksen esityksen mukaan poliisi voisi joissakin tilanteissa myös oma-aloitteisesti antaa tietoja muille viranomaisille. Tästä esimerkkinä mainitaan eteen tuleva rikostorjuntatilanne, jossa poliisin täytyy rikoksen estämiseksi antaa oma-aloitteisesti tietoja toiselle viranomaiselle, mutta saman todetaan koskevan muutenkin tietojen antamista toisen viranomaisen hoidettavaksi kuuluvien tehtävien suorittamista varten.

20. Epäselvyyttä lisää poliisilain säännösten suhde muihin lakeihin, joissa säädetään salassa pidettävien tietojen saamisesta ja luovuttamisesta viranomaistoiminnassa. Ulosottolainsäädäntöä uudistettaessa viranomaisten välistä tietojenvaihtoa on pyritty täsmentämään sääntelemällä tarkkarajaisesti luovutettavat tiedot ja niiden käyttötarkoitus (HE 216/2001 vp s. 24). Ulosottokaaren 3 luvun säännökset ulosottomiehen tiedonsaantioikeudesta perustuvat siihen, että ulosottomies esittää tietopyynnön viranomaiselle arvioituaan ensin, että tiedot ovat yksittäisessä asiassa välttämättömiä täytäntöönpanoa varten. Saatuaan ulosottomiehen pyynnön poliisi tai muu viranomainen on velvollinen antamaan tiedot salassapitosäännösten estämättä.

21. Korkein oikeus katsoo edellä esitettyjen näkökohtien valossa olevan tulkinnanvaraista, voidaanko poliisilain 7 luvun 2 §:stä johtaa poliisille oikeutta tai tehtävää ilmoittaa oma-aloitteisesti ulosottoviranomaiselle esitutkinnassa tietoon tulleista varoista. Vaikka tässä asiassa kysymys ei ole ollut poliisin henkilörekistereistä luovutetuista tiedoista, tulkinnallista merkitystä saattaa olla myös henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 19 §:n 1 momentin 13 kohdan säännöksellä tietojen sähköisestä luovuttamisesta ulosottoviranomaiselle. Poliisilain 7 luvun 2 §:n 1 momentin tarkoitusta tulkittaessa on otettava huomioon myös perusoikeuksia koskevat tulkintaperiaatteet sekä poliisilain 1 luvun 5 §:n tarkoitussidonnaisuuden periaate, jonka mukaan poliisin puuttuessa yksilön oikeuksiin puuttumisen pitää perustua nimenomaisesti sitä koskevaan lain säännökseen.

Korkeimman oikeuden johtopäätökset

22. Korkein oikeus toteaa olevan epäselvää, onko poliisi saanut poliisilain 7 luvun 2 §:n 1 momentin nojalla oma-aloitteisesti ilmoittaa takavarikoiduista varoista ulosottoviranomaiselle ja näin menetellen luovuttaa lähtökohtaisesti salassa pidettäviä tietoja. Tästä oikeuskysymyksestä ei ole Korkeimman oikeuden ennakkopäätöksiä eikä vakiintunutta tuomioistuinten oikeuskäytäntöä. Kyse on siten ollut ennakkopäätösluontoisesta asiasta, jossa lakia on tulkittava sen arvioimiseksi, onko poliisi menetellyt virheellisesti julkista valtaa käyttäessään ja onko tehtävän suorittamiselle kohtuudella asetettavia vaatimuksia noudatettu. Korkein oikeus katsoo, että asian merkityksen takia on tärkeää, että siinä annetaan laintulkintaa ohjaava ratkaisu.

23. Edellä todetulla tavalla on epäselvää, onko poliisilla ollut lakiin perustuva toimivaltaperuste oma-aloitteisesti ilmoittaa ulosottoviranomaiselle A:lta kiinnioton yhteydessä tietoon saaduista rahavaroista. Kun lainsäädäntö on ratkaistavan oikeuskysymyksen osalta tulkinnanvaraista eikä kysymyksestä ole vakiintunutta soveltamiskäytäntöä, voidaan katsoa, että myös käräjäoikeuden ratkaisun lopputuloksen oikeellisuutta on syytä epäillä muutosperusteen edellyttämällä tavalla.

24. Edellä esitetyillä perusteilla Korkein oikeus katsoo, että hovioikeuden olisi pitänyt myöntää jatkokäsittelylupa sekä ennakkoratkaisu- että muutosperusteella.

Päätöslauselma

Hovioikeuden päätös kumotaan ja A:lle myönnetään jatkokäsittelylupa.

Asia palautetaan Helsingin hovioikeuteen, jonka on omasta aloitteestaan jatkettava valituksen käsittelyä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Marjut Jokela, Pekka Koponen, Päivi Hirvelä, Asko Välimaa ja Jussi Tapani. Esittelijä Aksu Jokinen.