KKO:2019:66

L työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa 4 § 1 mom 4 kohta, 4 § 2 mom, 21 §

Asian käsittely alemmissa oikeuksissa

Kanne ja vastaus Oulun käräjäoikeudessa

Työntekijät vaativat, että A:n kaupunki velvoitetaan maksamaan heille yhteistoimintavelvoitteen rikkomisesta johtuvaa hyvitystä kullekin 20 000 euroa. Kaupunginvaltuusto oli joulukuussa 2013 päättänyt lomauttaa koko henkilökunnan viiden päivän ajaksi ilman, että kaupunki oli tätä ennen käynyt henkilökunnan kanssa lomautusta koskevia yhteistoimintaneuvotteluja. Lomautusta koskevat yhteistoimintaneuvottelut kaupunki oli pitänyt vasta sen jälkeen, kun se oli jo päättänyt lomautuksesta.

Kaupunki vaati, että kanne hylätään. Kaupunki oli täyttänyt yhteistoimintavelvoitteensa. Kaupungin ja työntekijöiden välisissä yhteistoimintaneuvotteluissa syksyllä 2013 oli yhtenä säästötoimenpiteenä käsitelty lomauttamista. Tarkemmat lomautussuunnitelmat ja siihen liittyvät yhteistoimintaneuvottelut kaupunki oli voinut käydä vasta sen jälkeen, kun kaupunginvaltuusto oli hyväksynyt lomautussuunnitelman.

Käräjäoikeuden tuomio 2.11.2016 nro 16/16444

Asiaa koskevaa sääntelyä, tapahtumatietoja ja esitettyä näyttöä selostettuaan käräjäoikeus totesi näytön perusteella vaikuttavan selvältä, että syksyn 2013 yhteistoimintaneuvotteluissa kaupunki oli pitänyt lomautusvaihtoehtoa viimeisenä vaihtoehtona. Tämän vuoksi lomautuksesta ei ollut tuolloin käytännössä keskusteltu. Syksyn 2013 yhteistoimintaneuvottelut olivat koskeneet muita säästötoimenpiteitä kuin lomautuksia, eikä niiden ollut tarkoituskaan koskea lomautuksia.

Kaupunki ei ollut syksyllä 2013 toimittanut myöskään työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetun lain (kunnallinen yhteistoimintalaki) 7 §:n edellyttämää neuvotteluesitystä työntekijäjärjestöille lomautuksia koskevista yhteistoimintaneuvotteluista.

Kunnallisen yhteistoimintalain 5 § edellytti keskustelua kyseisen toimenpiteen perusteista, vaikutuksista ja vaihtoehdoista. Koska lomautusta oli koko ajan pidetty viimeisenä vaihtoehtona, ei keskustelua esimerkiksi lomautuksen vaikutuksista ollut käyty lainkaan. Lomautuksen vaihtoehdoista oli käyty keskustelua, mutta niiden aikana lomautusta ei ollut pidetty todellisena vaihtoehtona, koska työnantajakin oli useita kertoja ilmaissut, että se oli viimeinen vaihtoehto. Näin ollen lain edellyttämät keskustelut olivat jääneet käymättä.

Kunnallisen yhteistoimintalain säännökset antoivat työntekijöille mahdollisuuden osallistua työtään koskevien päätösten valmisteluun. Myös kuulemisperiaatetta oli lain esitöissä ja yhteistoimintadirektiivissä korostettu. Tässä tilanteessa työntekijät eivät olleet saaneet todellista mahdollisuutta osallistua lomautusta koskevan päätöksen valmisteluun eivätkä he olleet myöskään tosiasiallisesti tulleet kuulluksi kyseisen seikan osalta. Lomautusta koskevat kommentit ja keskustelut olivat jääneet muutamiksi yksittäisiksi huomioiksi syksyn 2013 yhteistoimintaneuvottelujen aikana. Näiden ei voitu katsoa täyttävän yhteistoiminnasta kunnissa annetun lain tavoitteita ja velvoitteita.

Käräjäoikeus katsoi näytön perusteella selvitetyksi, että lomautusta koskevat yhteistoimintaneuvottelut oli tosiasiallisesti käyty vasta keväällä 2014, kun lomautuksista oli jo päätetty. Tätä johtopäätöstä tuki myös se, että kaupunki oli toimittanut lain 8 §:n mukaisen ilmoituksen työ- ja elinkeinotoimistolle vasta maaliskuussa 2014, ennen kevään yhteistoimintaneuvotteluita. Kyseistä ilmoitusta ei ollut toimitettu syksyllä 2013.

Yhteenvetona käräjäoikeus totesi, että kaupunki oli menetellyt yhteistoiminnasta kunnissa annetun lain velvoitteiden vastaisesti, koska lomautusta koskevia yhteistoimintaneuvotteluja ei ollut käyty asianmukaisesti ja lain edellyttämällä tavalla ennen lomautusta koskevaa kaupunginvaltuuston päätöksen tekemistä.

Hyvityksestä ja sen määrästä käräjäoikeus totesi asiaa koskevaa sääntelyä selostettuaan, että asiassa ei ollut perusteita pitää kaupungin menettelyä tahallisena, vaan enemmänkin huolimattomuudesta johtuvana. Työtekijöihin kohdistetun toimenpiteen luonne oli ollut lyhyt viiden päivän lomautus, joka oli koskenut käytännössä jokaista kaupungin tuhansista työntekijöistä. Laiminlyöntiä ei siten ollut pidettävä yksittäisen työntekijän näkökulmasta kovin vakavana, eikä siitä aiheutunutta henkistä loukkausta voitu pitää erityisen suurena. Toisaalta laiminlyöntiä ei voitu pitää niinkään vähäisenä, että hyvitys voitaisiin jättää kokonaan tuomitsematta.

Käräjäoikeus katsoi, että vaadittu 20 000 euron suuruinen hyvitys työntekijää kohti oli kuitenkin liian korkea. Kun otettiin huomioon edellä mainitut seikat ja laiminlyönnin vaikutus yksittäistä työntekijää kohtaan, käräjäoikeus piti kohtuullisena hyvityksen määränä 1 500 euroa.

Käräjäoikeus velvoitti kaupungin korvaamaan työntekijöille hyvityksenä 1 500 euroa kullekin.

Asian on ratkaissut käräjätuomari Henna Luomaranta-Tuukkanen.

Rovaniemen hovioikeuden tuomio 22.9.2017 nro 389

Kaupunki valitti hovioikeuteen ja vaati, että kanne hylätään. Työntekijät vaativat vastavalituksessaan, että hyvityksen määrä korotetaan 20 000 euroksi kullekin. Asianosaiset kiistivät toistensa vaatimukset.

Asiaa koskevaa sääntelyä ja tapahtumatietoja selostettuaan hovioikeus totesi, että syksyllä 2013 käydyissä yhteistoimintaneuvotteluissa henkilöstömenojen säästötavoitteen toteuttamisvaihtoehtoja ja sen toteuttamisen edellyttämiä toimenpiteitä oli käsitelty yhteistoiminnasta kunnissa annetun lain 4 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla.

Näissä neuvotteluissa säästöjen toteutumiseksi tarvittavista toimenpiteistä ei ollut kuitenkaan päästy yksimielisyyteen, jolloin kunnallisen yhteistoimintalain 4 §:n 1 momentin 4 kohdan mukainen lomautus oli jäänyt mahdolliseksi säästökeinoksi. Lain 4 §:n 1 momentin 4 kohdan perusteluista sekä lain säännösten sanamuodosta ja tarkoituksesta ilmeni, että tässä tilanteessa lopullisen lomautuspäätöksen tekeminen ja yhteistoimintavelvoitteen täyttyminen olisi edellyttänyt lain 5 §:n 3 momentin, 7 §:n ja 8 §:n mukaisen menettelyn noudattamista.

Hovioikeus totesi, että lain 4 §:n 2 momenttia oli siten pidettävä 1 momenttia täydentävänä säännöksenä, eikä se näin ollen vapauttanut työnantajaa lain 4 §:n 1 momentin 1 kohdan edellyttämien yhteistoimintaneuvottelujen käymisestä ennen lopullisen lomautuspäätöksen tekemistä. Tämä tulkinta oli sopusoinnussa myös yhteistoiminnasta yrityksissä annettujen säännösten soveltamiskäytännön kanssa.

Kaupunginvaltuusto oli säästötavoitteesta päättäessään tehnyt myös lopullisen päätöksen sen toteuttamistavasta eli päättänyt, että koko henkilöstö lomautetaan viideksi päiväksi, minkä päätöksen täytäntöönpanoa koskevista ohjeista kaupunginhallitus on päättänyt 20.1.2014. Kunnallisen yhteistoimintalain 13 §:n mukaiset yhteistoimintavelvoitteen täyttymisen edellyttämät neuvottelut oli puolestaan käyty ja 8 §:n edellyttämä ilmoitus tehty vasta 10.3.–1.4.2014 eli lopullisen lomautuspäätöksen tekemisen jälkeen. Näin menetellessään A:n kaupunki oli huolimattomuudesta rikkonut yhteistoimintavelvoitettaan, joten se oli velvollinen maksamaan työntekijöille hyvityksen.

Hyvityksen määrän osalta hovioikeus hyväksyi käräjäoikeuden tuomion perustelut.

Hovioikeus ei muuttanut käräjäoikeuden tuomiota.

Asian ovat ratkaisseet hovioikeuden jäsenet Teija Unkila, Seppo Hyartt ja Liisa Rintala. Esittelijä Mari Hiltunen.

Muutoksenhaku Korkeimmassa oikeudessa

A:n kaupungille myönnettiin valituslupa.

Valituksessaan A:n kaupunki vaati ensisijaisesti, että hovioikeuden tuomio kumotaan ja kanne hylätään. Toissijaisesti kaupunki vaati, että vastaajille maksettavaksi tuomittu hyvitys jätetään tuomitsematta tai ainakin sen määrää alennetaan.

Vastauksessaan työntekijät vaativat, että valitus hylätään.

Korkeimman oikeuden ratkaisu

Perustelut

Asian tausta

1. A:n kaupungin kaupunginjohtajan talousarvioesityksessä 28.10.2013 oli esitetty, että vuoden 2014 vuosikatteen toteutuminen edellytti talousarviossa esitettyjen toimenpiteiden lisäksi henkilöstömenojen 9 miljoonan euron säästötavoitteen toteutumista. Kaupunki oli 31.10.2013 kutsunut henkilöstön edustajat yhteistoimintamenettelyn mukaiseen neuvotteluun, joka koski henkilöstöön kohdistuvia säästötoimenpiteitä.

2. Kaupunki oli marraskuussa 2013 käynyt työntekijäjärjestöjen kanssa yhteistoimintaneuvottelut mainitusta 9 miljoonan euron säästötavoitteesta. Neuvotteluja oli käyty 4.11.–18.11.2013 yhteensä viidessä tilaisuudessa. Neuvotteluissa kaupungin ensisijainen esitys oli ollut, että säästötavoite toteutetaan joko leikkaamalla työntekijöiden lomarahoja tai siirtämällä yleiskorotusten maksua. Työntekijäjärjestöt eivät olleet hyväksyneet kaupungin esitystä, koska ne pitivät sitä käytännössä palkanalennuksena. Henkilöstöön kohdistuva lomauttaminen oli ollut neuvotteluissa esillä viimesijaisena vaihtoehtona.

3. Kaupunki oli viimeisessä neuvottelutilaisuudessa 18.11.2013 tehnyt uuden esityksen, jossa säästötavoite oli alennettu 5 miljoonaan euroon siten, että se toteutettaisiin leikkaamalla työntekijöiden lomarahoja. Vaihtoehtona kaupunki oli esittänyt viikon lomautusta. Työntekijäjärjestöt eivät olleet hyväksyneet kaupungin esitystä.

4. Yhteistoimintaneuvottelut eivät olleet siten johtaneet yksimielisyyteen. Kaupunki oli 18.11.2013 pidetyn kokouksen päätteeksi ilmoittanut työntekijöille esittävänsä kaupunginvaltuustolle, että säästöt toteutetaan lomauttamalla koko henkilöstö noin viikon ajaksi. Kaupunginvaltuusto oli päätöksellään 2.12.2013 hyväksynyt kaupunginhallituksen esityksen, jonka mukaan 5 miljoonan euron säästötavoite toteutetaan koko henkilöstön lomauttamisella. Tämän jälkeen kaupunki oli keväällä 2014 laatinut lomauttamista koskevan ohjeistuksen, jonka pohjalta on käyty uudet yhteistoimintaneuvottelut, joissa oli käsitelty lomauttamisen käytännön toteuttamisen yksityiskohtia.

Asian aikaisempi käsittely

5. Kaupungin kahdeksan työntekijää ovat kanteessaan vaatineet, että kaupunki määrätään maksamaan heille työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetun lain (jäljempänä kunnallinen yhteistoimintalaki) mukaista hyvitystä yhteistoimintavelvoitteen rikkomisesta kullekin 20 000 euroa. Kanteen perusteeksi on esitetty, että kaupunginvaltuusto oli joulukuussa 2013 päättänyt lomauttaa koko henkilökunnan viiden päivän ajaksi ilman, että kaupunki oli tätä ennen käynyt työntekijöiden kanssa lomautusta koskevia yhteistoimintaneuvotteluja. Lomautusta koskevat yhteistoimintaneuvottelut kaupunki oli pitänyt vasta sen jälkeen, kun se oli jo sitovasti kaupunginvaltuustossa päättänyt lomautuksesta.

6. Kanteen mukaan syksyllä 2013 käydyt yhteistoimintaneuvottelut eivät olleet täyttäneet niitä vaatimuksia, joita kunnallisen yhteistoimintalain 4 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettua työvoiman vähentämistä koskevilta neuvotteluilta edellytetään. Kaupunki ei ollut antanut työntekijöille lain edellyttämää neuvotteluesitystä, josta olisi ilmennyt, että neuvotteluissa käsitellään lomauttamista, eikä toimittanut sitä työvoimaviranomaisille. Kaupunki ei ollut myöskään antanut työntekijöille tarpeellisia tietoja yhteistoimintaneuvotteluissa käsiteltävistä asioista, eikä se ollut neuvotellut työntekijöiden kanssa lomauttamisen perusteista, vaikutuksista ja vaihtoehdoista. Kaupunki oli näin ollen rikkonut yhteistoimintavelvoitettaan.

7. Kaupunki on kiistänyt työntekijöiden vaatimukset perusteettomina. Kaupunki on ensisijaisesti katsonut, ettei se ole rikkonut yhteistoimintavelvoitettaan, koska kunnallisen yhteistoimintalain 4 §:n 2 momentti ei ole edellyttänyt täysimittaisia yhteistoimintaneuvotteluja ennen talousarvioehdotuksen viemistä kaupunginvaltuustolle vaan ainoastaan siinä edellytettyjen toimenpiteiden käsittelyä. Varsinaiset eli lain 4 §:n 1 momentin 4 kohdan tarkoittamat yhteistoimintaneuvottelut kaupunki oli voinut käydä vasta, kun kaupunginvaltuusto oli päättänyt lomauttamisesta. Kaupungin näkemyksen mukaan kunnallinen yhteistoimintalaki on näin ollen kaksiportainen ja poikkeaa muista yhteistoimintalaeista. Tämä ero on kaupungin mukaan seurausta kunnallisesta itsehallinnosta ja demokratiaperiaatteesta.

8. Toissijaisesti kaupunki on katsonut, että joka tapauksessa sen syksyllä 2013 työntekijöidensä kanssa käymät yhteistoimintaneuvottelut olivat täyttäneet myös ne vaatimukset, jotka asetetaan kunnallisen yhteistoimintalain 4 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettujen asioiden käsittelemiselle. Ainoastaan ilmoitus työvoimaviranomaisille oli jäänyt tekemättä, mutta sillä ei ollut merkitystä, koska kyse oli ollut lyhyestä lomautuksesta.

9. Käräjäoikeus on katsonut, että syksyn 2013 yhteistoimintaneuvottelut olivat koskeneet muita säästötoimenpiteitä kuin lomautusta. Lain edellyttämät lomautusta koskevat yhteistoimintaneuvottelut kaupunki oli käynyt vasta keväällä 2014, kun lomautuksista oli jo päätetty. Kaupunki oli näin ollen rikkonut yhteistoimintavelvoitettaan. Käräjäoikeus on hyväksynyt työntekijöiden kanteen perusteeltaan ja määrännyt kaupungin maksamaan työntekijöille hyvitystä 1 500 euroa kullekin.

10. Kaupungin valitettua käräjäoikeuden tuomiosta hovioikeuteen hovioikeus on katsonut, että kaupunki oli syksyn 2013 yhteistoimintaneuvotteluissa käsitellyt kunnallisen yhteistoimintalain 4 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla myös lomauttamista yhtenä mahdollisena säästötoimenpiteenä. Kaupunki ja työntekijät eivät olleet kuitenkaan päässeet yksimielisyyteen asiassa, joten kaupungin olisi tullut käydä vielä lain 4 §:n 1 momentin 4 kohdan edellyttämät yhteistoimintaneuvottelut ennen kuin kaupunginvaltuusto oli voinut tehdä lomautuspäätöksen. Kaupunki ei ollut näin toiminut, joten se oli rikkonut yhteistoimintavelvoitettaan. Kaupunki oli velvollinen suorittamaan työntekijöille käräjäoikeuden tuomitsemat hyvitykset. Hovioikeus ei ole muuttanut käräjäoikeuden tuomion lopputulosta.

Kysymyksenasettelu Korkeimmassa oikeudessa

11. Korkeimmassa oikeudessa on kaupungin valituksen johdosta ensisijaisesti kysymys kunnallisen yhteistoimintalain 4 §:n 1 momentin 4 kohdan ja 2 momentin tulkinnasta. Kysymys on erityisesti siitä, kumman edellä mainituista säännöksistä mukaisesti kunnan on käytävä yhteistoimintaneuvottelut, jos kunta päättää lomauttamisesta talousarvioehdotuksen käsittelyn yhteydessä. Toissijaisesti kysymys on siitä, onko kaupunki joka tapauksessa syksyllä 2013 työntekijöidensä kanssa käymissään yhteistoimintaneuvotteluissa täyttänyt 4 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaisen yhteistoimintavelvoitteensa. Mikäli kaupungin katsotaan laiminlyöneen yhteistoimintavelvoitteensa, kysymys on lisäksi hyvityksen tuomitsemisesta ja sen määrästä.

Sovellettavat säännökset

12. Kunnallisen yhteistoimintalain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on edistää työnantajan ja henkilöstön välistä yhteistoimintaa kunnissa. Yhteistoiminnan tavoitteena on antaa henkilöstölle mahdollisuus yhteisymmärryksessä työnantajan kanssa osallistua kunnan toiminnan kehittämiseen ja antaa henkilöstölle mahdollisuus vaikuttaa omaa työtään ja työyhteisöään koskevien päätösten valmisteluun sekä samalla edistää kunnallisen palvelutuotannon tuloksellisuutta ja henkilöstön työelämän laatua.

13. Sanotun lain 4 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan työnantajan ja henkilöstön välisessä yhteistoiminnassa käsitellään ainakin sellaiset asiat, jotka koskevat taloudellisista ja tuotannollista syistä toimeenpantavaa osa-aikaistamista, lomauttamista tai irtisanomista. Säännöksen 2 momentin mukaan, jos kunnan talousarvioehdotuksessa edellytetään sellaisia toimenpiteitä, joiden toteuttaminen todennäköisesti aiheuttaisi useita irtisanomisia, osa-aikaistamisia, lomautuksia taikka merkittäviä heikennyksiä palvelussuhteiden ehdoissa, toimenpiteitä on käsiteltävä yhteistoimintamenettelyssä ennen kuin kunnanhallitus tekee valtuustolle lopullisen talousarvioehdotuksen.

14. Lain 13 §:n 1 momentin mukaan yhteistoimintavelvoite on täytetty, kun asiassa on menetelty 5 §:ssä ja 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Kun kyseessä on 4 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu työvoiman vähentämistilanne, yhteistoimintavelvoitteen täyttyminen edellyttää myös 8 §:n noudattamista.

15. Lain 5 §:n 1 momentin mukaan ennen kuin työnantaja ratkaisee 4 §:ssä tarkoitetun asian, hänen on neuvoteltava yhteistoiminnan hengessä yksimielisyyden saavuttamiseksi valmisteilla olevan toimenpiteen perusteista, vaikutuksista ja vaihtoehdoista ainakin niiden työntekijöiden kanssa, joita asia koskee. Neuvottelut on aloitettava niin ajoissa kuin mahdollista. Lain 5 §:n 3 momentin mukaan yhteistoimintamenettelyyn sovelletaan lisäksi, mitä 7 §:ssä säädetään, jos kyseessä on 4 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu työvoiman vähentämistilanne.

16. Lain 6 §:n 1 momentin mukaan ennen yhteistoimintamenettelyn aloittamista työnantajan tulee antaa asianomaisille työntekijöille sekä heidän edustajilleen yhteistoimintamenettelyssä käsiteltävän asian käsittelyn kannalta tarpeelliset tiedot siten, että he voivat riittävästi perehtyä ja valmistautua käsiteltävään asiaan. Lisäksi lain 7 §:n 1 momentin mukaan, jos työnantaja harkitsee 4 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettua toimenpidettä, työnantajan on annettava kirjallinen neuvotteluesitys yhteistoimintaneuvottelujen käynnistämiseksi viimeistään viisi päivää ennen neuvottelujen aloittamista. Lain esitöiden (HE 267/2006 vp s. 18–19) mukaan kirjallisella neuvotteluesityksellä tarkoitetaan kirjallista tietoa neuvottelujen aloittamisajasta ja -paikasta sekä neuvotteluissa käsiteltävistä asioista.

17. Lain 8 §:n mukaan työnantajan esittäessä käsiteltäväksi yhteistoimintaneuvotteluissa toimenpiteitä, jotka voivat johtaa työntekijän irtisanomiseen, lomauttamiseen tai osa-aikaistamiseen, on 7 §:n 1 momentissa tarkoitettu neuvotteluesitys tai siitä ilmenevät tiedot toimitettava kirjallisesti myös työ- ja elinkeinotoimistolle viimeistään yhteistoimintaneuvottelujen alkaessa, jollei näitä tietoja ole toimitettu sille aikaisemmin muussa yhteydessä.

Lomauttamispäätöstä edeltävä yhteistoiminta

18. Kunnallisen yhteistoimintalain 4 §:n 1 momentin 4 kohta ja saman pykälän 2 momentti koskevat kumpikin yhteistoimintaa silloin, kun kunnan henkilöstöä uhkaa taloudellisista tai tuotannollisista syistä johtuva lomauttaminen, osa-aikaistaminen tai irtisanominen. Lain sanamuodon perusteella ei ole selvää, minkälaiset yhteistoimintaneuvottelut on käytävä tilanteessa, jossa 2 momentissa tarkoitetun talousarvioehdotuksen käsittelyn yhteydessä tehdään päätös työvoiman vähentämisestä eikä kysymys ole vain sellaisesta toimenpiteestä, josta todennäköisesti aiheutuu merkittäviä henkilöstövaikutuksia.

19. Kunnallisen yhteistoimintalain esitöissä ei käsitellä 4 §:n 1 ja 2 momenttien välistä suhdetta eikä kuvata tarkemmin lainkohtien soveltamistilanteita. Talousarvioehdotusta ja siihen liittyvää 2 momenttia ei ole esitöissä käsitelty muutoin kuin toistamalla kyseisen momentin sisältö.

20. Korkein oikeus toteaa, että kunnallisen yhteistoimintalain 1 §:n mukaan yhteistoiminnan keskeisenä tavoitteena on antaa henkilöstölle mahdollisuus vaikuttaa omaa työtään ja työyhteisöään koskevien päätösten valmisteluun. Valmisteluun osallistuminen tarkoittaa, että yhteistoimintaneuvottelut käydään ennen kuin työnantaja tosiasiassa tekee asiaa koskevan ratkaisun. Henkilöstön vaikutusmahdollisuudet edellyttävät, että neuvottelut käydään riittävin tiedoin ja hyvissä ajoin ennen päätöksentekoa. Nämä periaatteet käyvät ilmi myös yhteistoimintamenettelydirektiivistä (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi työntekijöille tiedottamista ja heidän kuulemistaan koskevista yleisistä puitteista Euroopan yhteisössä 2002/14/EY) sekä Euroopan sosiaalisesta peruskirjasta, jotka ovat olleet lähtökohtina kunnallista yhteistoimintalakia säädettäessä (HE 267/2006 vp s. 8–9).

21. Kunnallisessa yhteistoimintalaissa, kuten muissakin yhteistoimintaa koskevissa laeissa, yhteistoimintaneuvotteluille asetetaan erityisvaatimuksia silloin, kun neuvottelut koskevat lomautuksia tai muuta työvoiman käytön vähentämistä. Näillä säännöksillä pyritään turvaamaan se, että työntekijät voivat riittävästi valmistautuneina neuvotella toimista, jotka voimakkaimmin vaikuttavat heidän asemaansa. Yhteistoimintaneuvottelujen tavoitteita ei voida saavuttaa, jos neuvottelut käydään vasta sen jälkeen, kun päätös työvoiman vähentämistä on jo tosiasiallisesti tehty. Korkein oikeus katsoo, että henkilöstön vaikutusmahdollisuuksien sivuuttaminen ilman nimenomaista säännöstä edellyttäisi, että tällaiselle tulkinnalle olisi erittäin painavat perusteet.

22. Kaupungin mukaan kunnallisesta itsehallinnosta ja demokratiasta kuitenkin seuraa kaksiportainen menettely, jossa varsinaisia yhteistoimintaneuvotteluja henkilöstövähennyksistä ei käydä ennen kunnanvaltuuston talousarviokäsittelyä vaan vasta jälkikäteen valtuuston päätöstä toimeenpantaessa. Korkein oikeus toteaa ensinnäkin sen yleisen lähtökohdan, että päätöksen yhteistoimintamenettelyssä kohteena olevasta toimenpiteestä tekee viime kädessä aina työnantaja, vaikka neuvotteluissa pyritäänkin saavuttamaan yhteisymmärrys. Korkein oikeus toteaa lisäksi, ettei kunnallisen itsehallinnon ja yhteistoiminnan välistä suhdetta ole lakia säädettäessä pidetty ongelmallisena (HE 267/2006 vp s. 11 ja 26). Perustuslain 121 §:ssä turvattua asukkaiden itsehallintoa taikka kunnallista päätöksentekomenettelyä ei ole esitetty perusteeksi sille, milloin yhteistoimintaan on ryhdyttävä ja miten yhteistoimintaneuvottelut on käytävä. Korkein oikeus katsoo, ettei kunnallisesta itsehallinnosta eikä demokraattisesti valitun kunnanvaltuuston toiminnasta voida johtaa yhteistoimintamenettelyjä rajoittavaa tulkintaa.

23. Kunnallisen päätöksentekomenettelyn erityispiirteenä on, että kunnanvaltuuston on vuoden loppuun mennessä hyväksyttävä kunnalle seuraavaksi kalenterivuodeksi sitova talousarvio. Talousarvion sitovuus tarkoittaa sitä, että hyväksytyssä talousarviossa ilmoitettuja toimintamenoja ei saa ylittää ilman valtuuston päätöstä. Talousarvioehdotus voi sisältää henkilöstömenojen vähennyksiä tai muita toimenpiteitä, joiden toteuttaminen todennäköisesti aiheuttaisi useita irtisanomisia, osa-aikaistamisia, lomautuksia taikka merkittäviä heikennyksiä palvelussuhteiden ehdoissa. Tällaista talousarvioehdotusta valmisteltaessa työnantajalla on kunnallisen yhteistoimintalain 4 §:n 2 momentin mukainen velvollisuus yhteistoimintamenettelyyn. Näiden neuvottelujen tarkoituksena on antaa henkilöstölle mahdollisuus varhaisessa vaiheessa vaikuttaa talousarvioehdotukseen ja sen edellyttämiin toimenpiteisiin, joiden toteuttaminen todennäköisesti aiheuttaisi vähennyksiä työvoiman käyttöön taikka merkittäviä heikennyksiä palvelussuhteiden ehtoihin.

24. Korkein oikeus toteaa, että 2 momentin mukaisen talousarvioehdotuksen valmistelun yhteydessä tulee siten käydä yhteistoimintaneuvottelut, vaikka työnantaja ei vielä harkitse sellaisia henkilöstöön kohdistuvia toimenpiteitä, että sillä olisi velvollisuus 5 §:n 1 momentin mukaan aloittaa 4 §:n 1 momentin 4 kohdan edellyttämät yhteistoimintaneuvottelut. Tämä ei kuitenkaan poista tarvetta käydä 4 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaiset neuvottelut silloin, kun tarkoituksena on, että valtuusto tekee työvoiman vähentämistä koskevan päätöksen. Korkein oikeus toteaa, että yhteistoimintaneuvottelujen käyminen suunnittelun ja päätöksenteon eri vaiheissa ei yleensäkään ole poikkeuksellista. Tällaiseen on viitattu myös lain esitöissä 4 §:n 1 ja 3 kohtia käsiteltäessä (HE 267/2006 vp s. 16).

25. Näillä perusteilla Korkein oikeus katsoo, ettei 4 §:n 2 momenttia ole tulkittava erityissäännökseksi, joka syrjäyttäisi muiden työvoiman käytön vähentämistä koskevien säännösten soveltamisen. Yhteistoimintaneuvottelut on siten käytävä kunnallisen yhteistoimintalain 4 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaisesti siinäkin tilanteessa, että valtuusto päättää työvoiman vähentämisestä talousarviokäsittelyn yhteydessä.

Arviointi yhteistoimintavelvoitteen täyttymisestä tässä asiassa

Lomauttamista koskeva päätös

26. Kaupunginjohtajan talousarvioesityksessä 28.10.2013 oli esitetty henkilöstömenojen 9 miljoonan euron säästöjä vuodelle 2014. Kaupunginhallitus oli syksyllä 2013 käytyjen yhteistoimintaneuvottelujen jälkeen esittänyt valtuustolle, että 5 miljoonaan euroon alennettu säästötavoite toteutetaan koko henkilöstön lomauttamisella, joka tarkoitti käytännössä noin viikon kestävää lomautusta. Kaupunginvaltuusto oli tämän esityksen pohjalta 2.12.2013 päättänyt, että 5 miljoonan euron säästötavoite toteutetaan koko henkilöstön lomauttamisella.

27. Kaupunginhallitus oli tämän jälkeen 20.1.2014 antamassaan lomautusta koskevassa ohjeistuksessa todennut, että kaupunginvaltuuston päättämä, koko henkilöstöön kohdistuva lomautus tarkoittaa käytännössä noin viikon kestävää lomautusta. Ohjeistuksen mukaan lomautuksen vaihtoehtona henkilöstölle tarjotaan mahdollisuutta palkattoman virka- ja työvapaan käyttämiseen. Kaupunki oli tämän ohjeistuksen perusteella käynyt työntekijöidensä kanssa keväällä 2014 lomauttamisen käytännön toteuttamisen yksityiskohtia koskevat yhteistoimintaneuvottelut.

28. Kaupunginvaltuusto oli kokouksessaan joulukuussa 2013 päättänyt työntekijöiden lomauttamisesta ja lomauttamisen kohdistumisesta koko henkilöstöön noin viiden päivän ajaksi. Korkein oikeus katsoo, että kaupunki oli siten ratkaissut lomautusta koskevan asian kyseisessä kokouksessa joulukuussa 2013.

29. Korkein oikeus toteaa, että kaupungin olisi täyttääkseen yhteistoimintavelvoitteensa tullut käydä ennen lomautusta koskevaa päätöstä yhteistoimintaneuvottelut, jotka täyttävät kunnallisen yhteistoimintalain 4 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaiset vaatimukset.

Neuvotteluvelvoitteen täyttyminen

30. Kaupungin toissijaisen kiistämisperusteen johdosta on arvioitava, oliko kaupunki syksyllä 2013 käymissään yhteistoimintaneuvotteluissa täyttänyt yhteistoimintavelvoitteensa kunnallisen yhteistoimintalain 4 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaisesti.

31. Kuten edellä kohdassa 14 on todettu, kunnallisen yhteistoimintalain 4 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaisen neuvotteluvelvoitteen täyttäminen edellyttää lain 13 §:ssä ja siinä viitatuissa säännöksissä määritellyn menettelyn noudattamista. Kaupungin olisi siten tullut ennen yhteistoimintaneuvottelujen aloittamista ensinnäkin toimittaa lain 7 §:n ja 8 §:n mukaisesti kirjallinen neuvotteluesitys työntekijöille ja työvoimaviranomaisille ja saman lain 6 §:n mukaisesti antaa työntekijöille lomauttamisasian käsittelyn kannalta kaikki tarpeelliset tiedot. Lain 7 §:n 1 momentin mukaan kirjallinen neuvotteluesitys on annettava viisi päivää ennen yhteistoimintaneuvottelujen aloittamista. Lisäksi itse yhteistoimintaneuvotteluissa kaupungin olisi tullut lain 5 §:n mukaisesti neuvotella työntekijöiden kanssa lomauttamisen perusteista, vaikutuksista ja vaihtoehdoista.

32. Korkein oikeus toteaa, että kaupungilla on näyttötaakka siitä, että se on käynyt yhteistoimintaneuvottelut edellä säädetyin tavoin. Yhteistoimintaneuvotteluista esitetystä näytöstä Korkein oikeus toteaa seuraavaa.

33. Kaupungin kirjallisena todisteena esittämästä 31.10.2013 lähetetystä sähköpostista ilmenee, että työnantaja oli kutsunut työntekijät henkilöstöön kohdistuvia säästötoimenpiteitä koskevaan yhteistoimintaneuvotteluun 4.11.2013. Sähköpostista ei kuitenkaan ilmene, millä tavoin henkilöstöön kohdistuvat säästötoimenpiteet oli aiottu toteuttaa eikä siinä mitenkään viitattu henkilöstön lomauttamiseen. Korkein oikeus katsoo, ettei kyseinen sähköpostiviesti ole sisältänyt kirjallisen neuvotteluesityksen vähimmäisvaatimuksiin kuuluvaa tietoa neuvotteluissa käsiteltävistä asioista. Riidatonta on, että kaupunki ei ollut toimittanut neuvotteluesitystä työvoimaviranomaisille.

34. Kaupungin esittämästä todistelusta ei myöskään ilmene, että kaupunki olisi muulla tavalla ennen yhteistoimintaneuvotteluja antanut työntekijöilleen tarpeelliset tiedot, joiden perusteella työntekijät olisivat voineet riittävästi perehtyä ja valmistautua käsittelemään lomautuksia.

35. Yhteistoimintaneuvotteluja koskevista pöytäkirjoista ilmenee, että työnantajapuolen ensisijaisena esityksenä oli ollut, että säästötavoite toteutetaan joko leikkaamalla työntekijöiden lomarahoja tai vaihtoehtoisesti lykkäämällä yleiskorotusten maksuja. Lomauttaminen oli ensimmäisessä neuvottelussa noussut esiin yhtenä säästötoimenpidevaihtoehtona työntekijäpuolen aloitteesta. Tämän jälkeen lomauttaminen oli ollut esillä neuvotteluissa maininnan tasolla mutta vain viimesijaisena säästötoimenpiteenä.

36. Pöytäkirjoista ei ilmene eikä kaupunki ole esittänyt muutakaan selvitystä siitä, että yhteistoimintaneuvotteluissa olisi aidosti neuvoteltu työnantajan ensisijaisesti esittämien palkanalennusten ohella henkilöstön lomauttamisesta ja esimerkiksi mahdollisuuksista vähentää lomauttamisista aiheutuvia sosiaalisia ja taloudellisia haittoja. Näyttämättä on siten jäänyt, että kaupunki olisi yhteistoiminnan hengessä yksimielisyyden saavuttamiseksi neuvotellut työntekijöidensä kanssa valmisteilla olevan lomauttamisen perusteista, vaikutuksista ja vaihtoehdoista.

37. Korkein oikeus katsoo jääneen näyttämättä, että kaupunki olisi syksyllä 2013 käynyt henkilöstön lomauttamista koskevat neuvottelut siten kuin kunnallisen yhteistoimintalain 5 §, 6 §:n 1 momentti, 7 §:n 1 momentti ja 8 § edellyttävät.

Johtopäätös yhteistoimintavelvoitteen rikkomisesta

38. Korkein oikeus toteaa, että kaupunki oli tehnyt päätöksen työntekijöidensä lomauttamisesta ennen kuin se oli neuvotellut lomauttamista koskevasta toimenpiteestä työntekijöidensä kanssa kunnallisen yhteistoimintalain edellyttämällä tavalla. Kaupunki on näin ollen rikkonut yhteistoimintavelvoitettaan.

Kaupungin velvollisuudesta suorittaa työntekijöille hyvitystä

Hyvityksen määräytymisperusteet

39. Kunnallisen yhteistoimintalain 21 §:n 1 momentin mukaan työnantaja, joka on irtisanonut, lomauttanut tai osa-aikaistanut työntekijän jättäen tahallisesti tai huolimattomuudesta noudattamatta, mitä 5 ja 7–9 §:ssä säädetään, on määrättävä maksamaan irtisanotulle, lomautetulle tai osa-aikaistetulle työntekijälle enintään 30 000 euron suuruinen hyvitys, jonka enimmäismäärä lain 22 §:n nojalla tarkistetaan kolmivuosittain asetuksella. Pykälän 2 momentin mukaan hyvityksen suuruutta määrättäessä on otettava huomioon yhteistoimintavelvoitteen laiminlyönnin aste ja työnantajan olot yleensä sekä työntekijään kohdistetun toimenpiteen luonne ja hänen työsuhteensa kestoaika. Jos työnantajan laiminlyöntiä voidaan kaikki asiaan vaikuttavat seikat huomioon ottaen pitää vähäisenä, hyvitys voidaan jättää tuomitsematta.

40. Lain esitöissä (HE 267/2006 vp s. 24) todetaan muun muassa, että työnantaja olisi velvollinen maksamaan hyvitystä silloinkin, kun irtisanomiselle tai lomauttamiselle on ollut lainmukaiset perusteet eikä neuvotteluvelvoitteen asianmukainen täyttäminen olisi johtanut muuhun tulokseen. Hyvitysseuraamuksen tavoitteena on korvata sitä henkistä loukkausta, jonka voidaan olettaa aiheutuneen yhteistoimintamenettelyn laiminlyönnistä. Säännös ei edellytä näyttöä loukkauksen aiheutumisesta tai määrästä, vaan teon luonne riittää korvauksen perusteeksi.

41. Kunnallisessa yhteistoimintalaissa hyvityksen määräämisen perusteet on säädetty samalla tavalla kuin yhteistoiminnasta yrityksissä annetun lain 62 §:ssä. Tämä säännös poikkeaa puolestaan aikaisemmasta sääntelystä lähinnä vain siten, että kumotussa laissa (724/1988) hyvityksen määrä arvioitiin suhteessa työntekijän kuukausipalkkaan ja hyvitykseksi voitiin tuomita enintään 20 kuukauden palkkaa vastaava määrä.

42. Korkein oikeus katsoo, että yritysten yhteistoimintarikkomuksia koskevalle oikeuskäytännölle voidaan antaa merkitystä myös, kun arvioidaan kuntatyönantajan laiminlyöntiä. Korkein oikeus on ratkaisuissaan KKO 1994:118, KKO 2010:8 ja KKO 2010:20 ottanut kantaa yhteistoimintavelvoitteen rikkomisesta seuraavan hyvityksen määrään. Hyvityksen määrää koskevia ratkaisuja on myös työtuomioistuimen oikeuskäytännössä, kuten TT 2011-73 ja TT 2011-74. Ratkaisuissa KKO 2010:20 sekä TT 2011-73 ja TT 2011-74 työnantajan katsottiin rikkoneen yhteistoimintavelvoitteitaan, kun se oli käynyt neuvottelut vasta sen jälkeen, kun tosiasiallinen päätös irtisanomiseen johtaneesta toimenpiteestä oli jo tehty. Korkein oikeus tuomitsi kullekin työntekijälle hyvitykseksi 6 kuukauden palkkaa vastaavan määrän ja työtuomioistuin 17 000 euron hyvityksen.

43. Ennakkopäätöksessään KKO 1994:118 Korkein oikeus on arvioinut hyvityksen tuomitsemista ja sen määrää lomauttamistilanteessa. Mainitussa tapauksessa työnantaja oli laiminlyönyt antaa työntekijälle kirjallisen neuvotteluesityksen yhteistoimintaneuvottelua varten. Korkein oikeus katsoi, ettei laiminlyöntiä voitu pitää niin vähäisenä, että hyvitys voitiin jättää kokonaan tuomitsematta, kun työnantajan laiminlyönnin johdosta säännöksen tarkoitus oli jäänyt toteutumatta eikä työntekijä ollut voinut valmistautua neuvotteluihin. Hyvityksen määrässä Korkein oikeus otti huomioon muun muassa sen, että kysymys oli ollut ainoastaan 12 päivän pituisesta lomautuksesta ja että kysymys oli pienehköstä työnantajasta. Hyvityksenä tuomittiin työntekijän yhden kuukauden palkkaa vastaavat 10 000 markkaa.

Korkeimman oikeuden johtopäätökset hyvityksestä

44. Korkein oikeus toteaa, että nyt ratkaistavana olevassa asiassa kaupunki oli laiminlyönyt asianmukaisen neuvotteluesityksen antamisen. Lisäksi kaupunki oli laiminlyönyt aidosti neuvotella lomautuksen vaikutuksista ja vaihtoehdoista. Jättäessään noudattamatta laissa säädetyn yhteistoimintavelvoitteensa kaupunki on menetellyt vähintäänkin huolimattomasti. Korkein oikeus katsoo, ettei kaupungin laiminlyöntiä kaikki asiaan vaikuttavat seikat huomioon ottaen voida pitää niin vähäisenä, että hyvitys voitaisiin jättää tuomitsematta.

45. Asiassa on vielä kaupungin valituksen johdosta arvioitava, onko hovioikeuden tuomitsemaa 1 500 euron hyvitystä kullekin työntekijälle alennettava. Työntekijät eivät ole hakeneet asiassa muutosta, joten Korkeimmassa oikeudessa ei ole arvioitavana kysymys siitä, tulisiko hyvitystä korottaa.

46. Korkein oikeus toteaa, että hyvityksen määrää alentavana seikkana on otettava huomioon, että kysymys on ollut suhteellisen vähäisestä työntekijöihin kohdistuvasta toimenpiteestä, viiden päivän pituisesta lomautuksesta. Lomautus oli kohdistunut tasapuolisesti kaikkiin kaupungin työntekijöihin, joten yhteistoimintavelvollisuuden laiminlyönnistä aiheutunutta loukkausta yksittäiselle työntekijälle ei voida pitää erityisen vakavana. Lisäksi kaupunki oli järjestänyt lomauttamisen käytännön toteuttamisen yksityiskohtia koskevat yhteistoimintaneuvottelut keväällä 2014.

47. Toisaalta hyvityksen määrää korottavana seikkana on otettava huomioon, että työnantajan laiminlyönnin johdosta kunnallisen yhteistoimintalain tarkoitus eli työntekijöiden oikeus aidosti vaikuttaa omaa työtään koskevien päätösten eli tässä tapauksessa lomautuksen valmisteluun on jäänyt toteutumatta. Se, että kaupunki oli myöhemmin keväällä 2014 käynyt työntekijöiden kanssa uudet lomauttamista koskevat yhteistoimintaneuvottelut, ei ole tätä laiminlyöntiä korjannut, koska kaupunki työnantajana oli siinä vaiheessa jo päättänyt lomautuksesta. Yhteistoiminnan tarkoitus edellyttää säädettyjen menettelytapojen noudattamista. Kaupungilla on suurena työnantajana ollut korostettu velvollisuus turvata työntekijöidensä oikeus yhteistoimintaan.

48. Korkein oikeus katsoo, ettei asiassa ole aihetta alentaa hovioikeuden tuomitsemaa 1 500 euroa hyvitystä työntekijää kohden.

Tuomiolauselma

Hovioikeuden tuomion lopputulosta ei muuteta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Marjut Jokela, Ari Kantor, Päivi Hirvelä, Mika Ilveskero ja Juha Mäkelä. Esittelijä Tiina Väisänen.