KKO:2019:1

Tuomioistuimen toimivalta - Tuomioistuin- vai hallintoriita-asia

Diaarinumero: S2018/88
Taltionumero: 3
Antopäivä: 9.1.2019 ECLI:FI:KKO:2019:1

Valtio vaati kaupungilta korvausta vahingosta, joka oli aiheutunut kaupungin ja aluehallintoviraston välisen talous- ja velkaneuvontapalvelujen järjestämistä koskevan toimeksiantosopimuksen purkamisesta. Yleinen tuomioistuin oli toimivaltainen tutkimaan valtion kaupunkiin kohdistaman kanteen. Ks. KKO:2008:36

Asian käsittely alemmissa oikeuksissa

Pirkanmaan käräjäoikeuden tuomio 23.6.2016 nro 16/20745 ja Turun hovioikeuden päätös 11.12.2017 nro 1033 kuvataan tarpeellisin osin Korkeimman oikeuden ratkaisussa.

Asian ovat ratkaisseet käräjäoikeudessa käräjätuomari Oskar Kulmala ja hovioikeudessa hovioikeuden jäsenet Salla-Maaret Keränen, Hannele Satopää ja Mika Koivunen. Esittelijä Antti Ristimäki.

Muutoksenhaku Korkeimmassa oikeudessa

Valtiolle myönnettiin valituslupa.

Valtio vaati valituksessaan, että hovioikeuden päätös kumotaan ja valtion kanne hyväksytään.

Akaan kaupunki vaati vastauksessaan valituksen hylkäämistä.

Korkeimman oikeuden ratkaisu

Perustelut

Asian tausta

1. Lounais-Suomen aluehallintovirasto (entinen Länsi-Suomen lääninhallitus) ja Akaan kaupunki (entinen Toijalan kaupunki) olivat 16.1.2001 tehneet toimeksiantosopimuksen talous- ja velkaneuvontapalvelujen järjestämisestä. Akaan kaupunki oli sopimuksessa sitoutunut tuottamaan talous- ja velkaneuvonnasta annetun lain 1 §:ssä tarkoitettuja talous- ja velkaneuvontapalveluja Akaan kaupungin ja Urjalan kunnan alueella.

2. Toimeksiantosopimuksen mukaan kaupungilla oli oikeus saada korvaus sopimuksessa tarkoitettujen tehtävien hoitamiseksi kauppa- ja teollisuusministeriön asetuksen mukaisesti. Toimeksiantosopimuksessa määrättiin, että jos jompikumpi osapuoli rikkoo sopimusta olennaisesti eikä toisen osapuolen kirjallisesta kehotuksesta huolimatta toimi sopimuksen edellyttämällä tavalla, toisella osapuolella oli oikeus purkaa sopimus päättymään välittömästi.

3. Kaupunki toimitti vuonna 2014 aluehallintovirastolle kirjelmän, jossa se katsoi aluehallintoviraston suorittaman korvauksen olleen riittämätön palvelujen järjestämiseksi. Tähän perusteeseen vedoten kaupunki purki toimeksiantosopimuksen 18.11.2014.

4. Valtio vaati Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen toimittamallaan hallintoriitahakemuksella kaupungin velvoittamista korvaamaan sille toimeksiantosopimuksen ehtojen vastaisesta sopimuksen purkamisesta aiheutuneen 4 386 euron suuruisen vahingon viivästyskorkoineen.

5. Hallinto-oikeus jätti 25.5.2015 antamallaan päätöksellä hakemuksen tutkimatta toimivaltaansa kuulumattomana. Sen mukaan toimeksiantosopimuksen ehtoihin perustumattoman vahingonkorvausvaatimuksen tutkiminen ei kuulunut hallinto-oikeuden vaan käräjäoikeuden toimivaltaan.

6. Tämän jälkeen valtio vaati käräjäoikeudessa nostamassaan kanteessa kaupungin velvoittamista korvaamaan sille toimeksiantosopimuksen ehtojen vastaisesta sopimuksen purkamisesta aiheutuneen edellä mainitun vahingon. Kaupunki katsoi kanteeseen vastatessaan, että sillä oli ollut oikeus purkaa sopimus, koska aluehallintovirasto oli rikkonut korvauksen maksamista koskevia sopimusehtoja.

7. Käräjäoikeus katsoi tuomiossaan 23.6.2016, ettei aluehallintovirasto ollut rikkonut toimeksiantosopimusta maksaessaan kaupungille korvauksia, jotka vähäiseltä osin perustuivat tarveharkintaan. Kaupungilla ei näin ollen ollut ilmoittamallaan perusteella oikeutta purkaa toimeksiantosopimusta. Käräjäoikeus kuitenkin hylkäsi kanteen sillä perusteella, ettei valtiolle ollut aiheutunut kaupungin menettelyn johdosta vahinkoa.

8. Valtion haettua muutosta käräjäoikeuden tuomioon hovioikeus jätti 11.12.2017 antamallaan päätöksellä valtion kanteen tutkimatta. Hovioikeus totesi, että talous- ja velkaneuvonnasta annetun lain 5 §:n 2 momentissa säädetään, että sopimusta koskeva riita käsitellään hallintoriitana hallinto-oikeudessa. Vahingonkorvausvaatimuksen tutkiminen edellytti hallintosopimuksen tulkintaa sekä kaupungin ja aluehallintoviraston toiminnan ja niiden välisen julkisoikeudellisen suhteen lainmukaisuuden arviointia julkisoikeudellisen lainsäädännön kannalta. Kysymys vahingonkorvauksesta on riippuvainen sopimusrikkomusta koskevasta ratkaisusta. Hovioikeuden mukaan molemmat kysymykset oli tarkoituksenmukaista ratkaista kerralla samassa prosessissa.

Kysymyksenasettelu Korkeimmassa oikeudessa

9. Korkeimman oikeuden ratkaistavana asiassa on ensin kysymys siitä, onko käräjäoikeus ollut toimivaltainen käsittelemään ja ratkaisemaan valtion kaupunkia vastaan nostaman vahingonkorvauskanteen, jossa vahingon on väitetty aiheutuneen valtion ja kunnan välisen talous- ja velkaneuvontapalvelujen järjestämistä koskevan sopimuksen purkamisesta. Toissijaisesti asiassa on kysymys siitä, onko valtiolla oikeus vaatimiinsa korvauksiin sillä perusteella, että kaupunki olisi purkanut sopimuksen oikeudettomasti. Tämän kysymyksen ratkaisemiseksi asiassa on tulkittava sopimuksen sisältöä ja arvioitava osapuolten välisiä sopimusvelvoitteita.

Asian arviointi

10. Aluehallintoviraston ja Akaan kaupungin välisessä sopimuksessa on kyse talous- ja velkaneuvonnasta annetun lain 3 §:ssä tarkoitetusta aluehallintoviraston ja kunnan välisestä sopimuksesta, jossa kunta sitoutuu huolehtimaan talous- ja velkaneuvontapalvelujen järjestämisestä kunnassa asuville henkilöille. Sopimuksella siirretään vastuu talous- ja velkaneuvontapalvelujen järjestämisestä aluehallintovirastolta kunnalle sopimuksessa tarkoitetulla alueella. Korkein oikeus katsoo, että kyseessä on julkisen hallintotehtävän hoitamista koskeva sopimus, jota on pidettävä hallintolain 3 §:ssä tarkoitettuna hallintosopimuksena.

11. Talous- ja velkaneuvonnasta annetun lain 5 §:n 2 momentin mukaan lain 3 §:ssä tarkoitettua sopimusta koskeva riita käsitellään hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Myös kanteen kohteena olevassa sopimuksessa todetaan, että sopimuksesta aiheutuvat riitaisuudet ratkaistaan hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa.

12. Hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin mukaan hallintosopimusta koskevan riidan, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse, käsittelee hallinto-oikeus hallintoriita-asiana. Lainkohtaa koskevassa hallituksen esityksessä todetaan tältä osin, että sopimusasiassa voitaisiin vaatia hallinto-oikeudelta sitovaa asiaratkaisua tilanteessa, jossa asianosainen ja viranomainen eivät pääse yksimielisyyteen hallintosopimuksen sisällöstä (HE 72/2002 vp s. 119).

13. Yksityisoikeudellisin perustein ratkaistavien vahingonkorvauskysymysten käsittely on vakiintuneesti kuulunut yleisten tuomioistuinten toimivaltaan. Korkein oikeus on ratkaisussaan KKO 2008:36 arvioinut sitä, oliko hallintolainkäyttölailla, sen vuonna 2003 toteutetulla muutoksella tai muulla lainsäädännöllä tarkoitettu muuttaa tuomioistuinten toimivaltaa hallintosopimuksiin liittyvien vahingonkorvausvaatimusten osalta. Mainitussa Korkeimman oikeuden ratkaisussa oli, samoin kuin tässä asiassa, kysymys sopimuksen oikeudettomaksi väitettyyn päättämiseen perustuvasta vahingonkorvauskanteesta.

14. Korkein oikeus totesi mainitussa ratkaisussaan hallintolainkäyttölain esitöistä olevan pääteltävissä, että hallintosopimuksia koskevilla riidoilla oli tarkoitettu lähinnä sopimuksen tulkinnasta ja sisällöstä johtuvia erimielisyyksiä ja ettei vanhastaan noudatettua toimivallanjakoa vahingonkorvausvaatimusten käsittelyssä yleisten tuomioistuinten ja hallintotuomioistuinten välillä ole ollut tarkoitus muuttaa (kohta 16). Ratkaisussa todettiin edelleen, että riita-asiain oikeudenkäyntimenettely on nimenomaisin säännöksin säädelty täyttämään oikeusturvan vaatimukset yksityisoikeudellisin perustein ratkaistavien vahingonkorvauskysymysten käsittelyssä ja ratkaisemisessa. Korkein oikeus katsoi, että vaikka korvauskanteiden käsittely yleisissä tuomioistuimissa saattoi johtaa tilanteeseen, jossa samaa hallintosopimusta koskevaa riitaa joudutaan käsittelemään kahdessa tuomioistuimessa, kuului hallintosopimuksen oikeudettomaan päättämiseen perustuvan vahingonkorvauskanteen tutkiminen yleisen tuomioistuimen toimivaltaan (kohdat 18 ja 19).

15. Myöskään talous- ja velkaneuvonnasta annetun lain 5 §:n 2 momentin sanamuodosta tai sitä koskevista esitöistä ei ilmene, että tässä laissa olisi edeltä ilmenevästä yleisten tuomioistuinten ja hallintotuomioistuinten toimivallan jaon vakiintuneesta tulkinnasta poiketen tarkoitettu säätää siitä, että talous- ja velkaneuvontapalveluiden järjestämistä koskevan sopimuksen ehtoihin perustumattomien yksityisoikeudellisten vahingonkorvausvaatimusten tutkiminen kuuluisi hallintotuomioistuinten toimivaltaan.

16. Tässä asiassa on edellä todetuin tavoin kysymys sopimuksen oikeudettomaksi väitetyn päättämisen johdosta vaadittavasta vahingonkorvauksesta. Tällaisesta korvauksesta ei ole sopimuksessa sovittu. Kyseinen vaatimus on luonteeltaan sellainen, että se tulee ratkaistavaksi yleisten yksityisoikeudellisten, sopimus- ja vahingonkorvausoikeudellisten periaatteiden mukaisesti.

17. Sopimusoikeudellisen korvausvastuun lähtökohtana ovat sopimuksen osapuolten väliset, sopimuksesta tai siihen vaikuttavasta lainsäädännöstä johtuvat velvoitteet, joiden rikkomiseen korvausvastuu voidaan perustaa (KKO 2009:92, kohta 8). Esillä olevassa asiassa mahdollista korvausvastuuta arvioitaessa on siten tulkittava solmitun hallintosopimuksen ja mahdollisesti myös sen taustalla olevan lainsäädännön sisältöä. Toisin kuin hovioikeus on todennut, tällä seikalla ei kuitenkaan ole ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa toimivaltaista tuomioistuinta. Yleisten oikeudenkäyntiä koskevien periaatteiden mukaista on, että yleinen tuomioistuin voi ottaa ennakkokysymyksenä kantaa myös hallinto-oikeudellisessa lainsäädännössä säädettyihin seikkoihin, jos se on tarpeen riita-asian ratkaisemiseksi (KKO 2016:8, kohta 18).

18. Korkein oikeus toteaa lisäksi, etteivät sopimuksen osapuolet voi pätevästi sopia siitä, että sopimuksesta johtuva riita, joka lain mukaan kuuluu yleisen tuomioistuimen toimivaltaan, olisi käsiteltävä hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa. Näin ollen edellä kohdassa 11 selostetulla sopimusehdolla ei ole vaikutusta toimivaltaisen tuomioistuimen määräytymiseen.

19. Edellä esitetyn perusteella Korkein oikeus katsoo, että yleisellä tuomioistuimella on toimivalta tutkia valtion vahingonkorvauskanne. Tämän vuoksi hovioikeuden päätös on kumottava. Koska asian jatkokäsittely tapahtuu oikeusastejärjestyksestä johtuen sopivimmin hovioikeudessa, asia on perusteltua palauttaa hovioikeuteen.

Päätöslauselma

Hovioikeuden päätös kumotaan. Asia palautetaan Turun hovioikeuteen, jonka on omasta aloitteestaan otettava asia uudelleen käsiteltäväkseen ja ottaen huomioon palauttamisen syy siinä laillisesti meneteltävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Juha Häyhä, Pekka Koponen, Tuula Pynnä, Tuomo Antila ja Eva Tammi-Salminen. Esittelijä Mervi Pere.

 
Julkaistu 9.1.2019