KKO:2022:25

Asian käsittely alemmissa oikeuksissa

Syyte ja vastaus Lapin käräjäoikeudessa

Syyttäjä vaati A:lle rangaistusta kalastusrikkomuksesta tekoajan ollessa 8.8.–10.8.2017 ja 14.8.–17.8.2017. Syytteen mukaan A oli tahallaan tai huolimattomuudesta kalastanut lohta seisovalla verkolla Utsjoessa Guhkeluoppalin eteläpäässä Báktebohkin alapuolella sallitun kalastuskauden ulkopuolella vastoin kalastuslain nojalla säädettyä valtioneuvoston asetusta kalastuksesta Tenojoen vesistön sivuvesistöissä (297/2017) (jäljempänä Tenojoen sivuvesistöasetus).

A tunnusti menetelleensä syytteessä kuvatulla tavalla, mutta hän kiisti syyllistyneensä kalastusrikkomukseen ja vaati syytteen hylkäämistä. A vetosi kiistämisensä perusteina siihen, että hän kuului paikallisena saamelaisena perheineen jokisaamelaiseen kulttuuriin, jossa lohenkalastuksella oli keskeinen merkitys. Tenojoen sivuvesistöasetuksen 9 § rajoitti koko elokuun asetuksessa sallitun kalastuskauden ulkopuolelle, vaikka Utsjoen yläjuoksulla tärkein kalastuskausi oli elokuun toinen viikko. Tenojoen sivuvesistöasetuksen 9 § oli perustuslain 107 §:n tarkoittamassa ristiriidassa Suomen perustuslain 17 §:n 3 momentin ja YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 27 artiklan kanssa. Lisäksi Tenojoen sivuvesistöasetuksen 9 § oli ristiriidassa perustuslaissa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1. lisäpöytäkirjassa turvatun omaisuudensuojan kanssa, sillä A oli kalastanut Utsjoen kirkonkylän yhteisen osakaskunnan vesialueella, jonka osakas A oli kiinteistöomistuksensa perusteella. Utsjoen lohenkalastuksen rajoittamiselle ei ollut myöskään lohensuojelullista tai muuta julkisen edun sanelemaa tarvetta, ja rajoitus oli suhteellisuusperiaatteen vastainen. Tenojoen sivuvesistöasetuksen 9 §:ää ei siten tullut soveltaa.

Käräjäoikeuden tuomio 6.3.2019 nro 19/109280

Käräjäoikeus hylkäsi kalastusrikkomusta koskevan syytteen. Käräjäoikeus totesi asiassa olevan riidatonta, että A oli kalastanut lohta seisovalla verkolla sallitun kalastuskauden ulkopuolella. A oli paikallinen saamelainen. A:n kalastaminen verkolla syytteessä tarkoitettuna ajankohtana oli ollut olennainen osa perustuslain 17 §:n 3 momentin turvaamasta oikeudesta alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kulttuuriaan. Kysymys oli perusoikeuden ydinalueen suojasta, jota ei saanut tehdä rajoituksilla tyhjäksi.

Asiassa oli selvitetty, ettei Utsjokeen kohdistunut välittömiä kalastuskuolevuuden ja kalastuksen vähentämistarpeita. Kalastus Utsjoessa voisi lohikantojen tilan näkökulmasta siten jatkua kutakuinkin nykytasolla. Lisäksi Utsjoen kutukantatavoite oli saavutettu 99 prosentin todennäköisyydellä, eikä Utsjoki tarvitse lohikannan elvyttämissuunnitelmaa. Näin ollen asiassa oli jäänyt näyttämättä, että rajoitukselle olisi ollut hyväksyttävät syyt. Rajoitukset eivät myöskään olleet oikeasuhtaisia.

Käräjäoikeus katsoi johtopäätöksenään, että Tenojoen sivuvesistöasetuksen 9 §:n soveltaminen johtaisi tässä tapauksessa ristiriitaan perustuslain 17 §:n 3 momentissa sekä Suomea velvoittavissa ihmisoikeussopimuksissa turvatun oikeuden kanssa. Tenojoen sivuvesistöasetusta ei voitu soveltaa perustuslain 107 §:n perusteella, ja käräjäoikeus hylkäsi syytteen kalastusrikkomuksesta.

Asian on ratkaissut käräjätuomari Esko Hohti.

Muutoksenhaku Korkeimmassa oikeudessa

Syyttäjälle myönnettiin valituslupa.

Syyttäjä vaati ennakkopäätösvalituksessaan, että käräjäoikeuden tuomio kumotaan ja että A tuomitaan rangaistukseen käräjäoikeuden tuomiossa selostetun syytteen mukaisesta kalastusrikkomuksesta.

A vaati vastauksessaan, että valitus hylätään.

Korkeimman oikeuden ratkaisu

Perustelut

Asian tausta

1. A on 8.–10.8. ja 14.–17.8.2017 kalastanut lohta seisovalla verkolla Utsjoessa Guhkeluoppalin eteläpäässä Báktebohkin alapuolella. A:n lohiverkko on ollut Utsjoen kirkonkylän yhteisen vesialueen osakaskunnan vesialueella, jonka osakaskunnan jäsen A on ollut kiinteistönomistuksen perusteella. A on paikallinen saamelainen.

2. Syyttäjä on käräjäoikeudessa vaatinut A:lle rangaistusta kalastusrikkomuksesta A:n kalastettua kalastuskauden ulkopuolella vastoin kalastuslain nojalla säädettyä valtioneuvoston asetusta kalastuksesta Tenojoen vesistön sivuvesistöissä (297/2017) (jäljempänä Tenojoen sivuvesistöasetus). A on tunnustanut menetelleensä syytteessä kuvatulla tavalla, mutta kiistänyt syyllistyneensä kalastusrikkomukseen.

3. Käräjäoikeus on hylännyt syytteen. Käräjäoikeus on katsonut, että Tenojoen sivuvesistöasetuksen (297/2017) 9 §:n soveltaminen oli ristiriidassa perustuslain 17 §:n 3 momentissa ja Suomea velvoittavissa ihmisoikeussopimuksissa muun ohella alkuperäiskansoille turvattujen oikeuksien kanssa.

Korkeimman oikeuden ratkaistavana oleva kysymys

4. Korkeimmassa oikeudessa on syyttäjän ennakkopäätösvalituksen johdosta ratkaistavana kysymys siitä, onko A syyllistynyt kalastusrikkomukseen, kun otetaan huomioon A:lle paikallisena saamelaisena perustuslaissa ja ihmisoikeussopimuksissa turvatut oikeudet. Kysymys on erityisesti siitä, onko Tenojoen sivuvesistöasetuksen (297/2017) seisovan verkon kalastuskauden rajoitusta koskeva 9 §:n säännös ristiriidassa perustuslain kanssa. Ratkaistavana on myös rikoslain 3 luvun 2 §:ssä säädetyn lievemmän lain periaatteen merkitys asiassa.

Kalastusrikkomusta koskevat oikeusohjeet ja arvioinnin lähtökohdat

5. Kalastuslain 118 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan kalastusrikkomuksesta tuomitaan sakkoon se, joka kalastaa alueella, jossa kalastaminen on kalastuslain 7, 52–54, 59, 65–68, 70 tai 71 §:ssä tai niiden nojalla taikka kalastussäännössä kielletty tai sitä on rajoitettu. Kalastusrikkomuksesta tuomitaan mainitun pykälän 1 momentin 3 kohdan nojalla myös se, joka kalastaa 52 tai 53 §:n nojalla kiellettynä aikana tai 55 §:n nojalla tai kalastussäännössä säädettynä rauhoitusaikana kalaa taikka pitää vedessä sen pyyntiin sopivaa pyydystä.

6. Kalastamisen rajoittamista koskevasta asetuksenantovaltuudesta säädetään kalastuslain 52 §:ssä. Mainitun säännöksen perusteella valtioneuvoston asetuksella voidaan vesialueella, jossa esiintyy kalalaji tai -kanta, jonka elinvoimaisuus tai tuotto on heikentynyt tai vaarassa heikentyä taikka vesialueella, joka on keskeinen kalalajin tai -kannan lisääntymisen kannalta, muun muassa kieltää kalastaminen tiettynä ajankohtana tai rajoittaa sitä.

7. Suomen ja Norjan välinen sopimus kalastuksesta Tenojoen vesistössä (jäljempänä Tenojoen kalastussopimus, SopS 41 ja 42/2017) tuli sen voimaansaattamista koskevan lain ja asetuksen nojalla voimaan 1.5.2017. Tenojoen kalastussopimuksen liitteenä 2 olevan kalastussäännön määräyksiä sovelletaan Tenojoen, Inarinjoen ja Kietsimäjoen niillä alueilla, joissa Suomen ja Norjan välinen valtakunnan raja kulkee. Sopimuksen 3 artiklan 1 kohdan määräykset velvoittavat Suomea ja Norjaa antamaan myös Tenojoen vesistön sivuvesistöjen lohennousualueiden osalta kansallisia säännöksiä ja määräyksiä kalakantojen suojelun ja kestävän käytön turvaamiseksi.

8. Tenojoen sivuvesistöissä kalastamista oli tekoajankohtana rajoitettu kalastuslain nojalla annetulla Tenojoen sivuvesistöasetuksella (297/2017), jonka 9 §:ssä säädetään seisovan verkon kalastuskaudesta. Pykälän mukaan lohen ja taimenen kalastus seisovalla verkolla on sallittu kesäkuun 1 päivästä heinäkuun 31 päivään maanantaista kello 19 torstaihin kello 19.

9. Kalastamista Tenojoen sivuvesistöissä on ajallisesti rajoitettu jo pitkään ennen edellä mainittua, 1.6.2017 voimaan tullutta Tenojoen sivuvesistöasetusta. Tenojoen sivuvesistöasetusta (297/2017) edeltäneen, Tenojoen kalastuspiirin sivuvesistöjen kalastussäännöstä annetun asetuksen (405/1990) 3 §:n mukaan kaikkien kalalajien pyynti oli eräin poikkeuksin sallittu toukokuun 20 päivän alusta elokuun 31 päivän loppuun. Tätä edeltäneen asetuksen (Asetus Tenojoen sivuvesistöjen kalastussäännöstä, 458/1988) 5 §:n mukaan lohi oli rauhoitettu syyskuun 1 päivän alusta huhtikuun 30 päivään. Myös näitä asetuksia aikaisemmin Tenojoen sivuvesistöjen kalastusta on säännelty muun muassa asetuksilla 248/1953, 176/1938 ja 203/1920. Kaikissa viimeksi mainituissa asetuksissa kalastus oli sallittua muun ohella elokuussa. Viimeisimmän, 1.5.–31.12.2021 voimassa olleen Tenojoen sivuvesistöasetuksen (360/2021) mukaan seisovan verkon kalastusajat jokiosuuksilla ovat jäiden lähdöstä kesäkuun 20 päivään ja elokuu. Tästä poikkeavasti lohenkalastus oli kuitenkin asetuksella 359/2021 kielletty kokonaan Tenojoen vesistön lohennousualueilla ajalla 1.5.–31.12.2021.

10. Tekoajankohdan jälkeen annettujen, edellä kohdassa 9 mainittujen asetusten voimassaolo on päättynyt. Syyte kalastusrikkomuksesta perustuu kalastuslain nojalla annetun asetuksen rikkomiseen. Tästä syystä teon rangaistavuus arvioidaan rikoslain 3 luvun 2 §:n 4 momentin mukaan tekohetkellä voimassa olleiden säännösten tai määräysten perusteella, jollei laissa ole toisin säädetty tai jollei uusi sääntely osoita suhtautumisen teon rangaistavuuteen muuttuneen. Korkein oikeus toteaa, että vuoden 2017 asetuksen jälkeinen määräaikainen sääntely ja sen voimassaolon päättyminen eivät sääntelyn tarkoitus huomioon ottaen osoita suhtautumisen teon rangaistavuuteen muuttuneen. Siten asiassa sovelletaan tekoaikana voimassa ollutta Tenojoen sivuvesistöasetusta (297/2017).

11. Kalastuslain (379/2015) perusteluissa (HE 192/2014 vp s. 15–17) on todettu kalastukseen kohdistuvan paineita ekologisen kestävyyden näkökulmasta, koska osa Suomen kalakannoista oli heikentyneessä tilassa. Luonnontuotannoltaan heikentyneet kalalajit eivät monin paikoin kestä samanaikaisesti useaan eri lajiin ja ikäryhmään kohdistuvaa kalastusta, joka ei huomioi eri kalalajien ja -kantojen erilaista pyyntikestävyyttä. Lain tarkoituksena on turvata kalakantojen elinvoimaisuus ja luonnon monimuotoisuus. Lisäksi sen avulla tehostetaan uhanalaisten tai heikentyneiden kalakantojen suojelua. Lain perustelujen mukaan kalastuksen alueellisilla, ajallisilla ja määrällisillä rajoituksilla katsotaan voitavan elvyttää heikentyneitä kalakantoja ja luoda samalla edellytykset tuottavalle kalastukselle muiden lajien osalta. Erityistä huolta oli ilmennyt vaelluskalakantojen ekologisesta kestävyydestä. Perusteluissa on korostettu erityisesti laajoilla alueilla vaeltavien vaelluskalakantojen edellyttävän kokonaisvaltaista kalastuksen säätely- ja ohjausjärjestelmää, jossa huomioidaan kalalajin elinkierron kaikki vaiheet ja niihin kohdistuvan kalastuspaineen vaikutukset (HE 192/2014 vp s. 17 ja 37).

12. Kalastuslain säätämisjärjestystä koskevien hallituksen esityksen perustelujen (HE 192/2014 vp s. 105) mukaan erilaiset kalastusta koskevat rajoitukset on pyritty kirjoittamaan täsmällisiksi ja tarkkarajaisiksi. Rajoitusten tarkoituksena on turvata kalavarojen kestävä ja monipuolinen tuotto, kalakantojen luontainen elinkierto ja kalavarojen monimuotoisuus sekä suojella uhanalaisia eläimiä kalastuskuolleisuudelta. Perustelujen mukaan rajoituksille on siten kiistatta olemassa perustuslain 20 §:n vastuuta ympäristöstä koskeviin säännöksiin kiinnittyviä hyväksyttäviä ja painavia perusteita. Esityksen mukaan rajoitukset eivät ole liian tiukkoja suhteessa niillä pyrittäviin vaikutuksiin. Rajoituksilla ei estetä saamelaisten perinteisen kalastuskulttuurimuodon harjoittamista, vaan osaltaan turvataan sen edellytyksenä olevien elinvoimaisten kalakantojen olemassaoloa. Säätämisjärjestysperusteluissa on todettu kalastuslain 52 §:n asetuksenantovaltuudesta, että ehdotettu rajoitus on erittäin yksityiskohtainen, koska siinä on täsmällisesti lueteltu, minkälaisia kieltoja ja rajoituksia voidaan antaa. Sääntelykohteen erityislaatuisuuden on katsottu perustelevan sellaista sääntelyteknistä ratkaisua, jossa varsinainen peruskielto ei sisälly lakiin. Kalastusrajoituksia tulee kyetä toteuttamaan joustavasti ja siten, että voidaan tarvittaessa nopeasti reagoida kalakantojen tilan vaihteluun.

13. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan ehdotuksesta kalastuslaiksi (PeVL 58/2014 vp s. 2) todennut pääosin yhtyvänsä esityksen säätämisjärjestysperusteluissa esitettyihin näkemyksiin. Perustuslakivaliokunta on pitänyt asetuksenantovaltuutusta koskevaa sääntelytapaa periaatteellisesti ongelmallisena, mutta katsonut, ettei se vaikuttanut esityksen käsittelyjärjestykseen tavallisena lakina.

14. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 5/2017 vp) Tenojoen kalastussopimuksen hyväksymistä koskevasta hallituksen esityksestä (HE 239/2016 vp) todennut, että esityksen mukaan Tenojoen kalastussopimuksen tavoitteena on edistää Tenojoen vesistön kalakantojen kestävää käyttöä ja hoitoa. Sopimuksen tarkoituksena on myös luoda puitteet Tenojoen vesistön lohikantojen kestävän kalastuksen säätelylle sekä keinot niiden elvyttämiseksi kutukantatavoitteet täyttävälle tasolle. Perustuslakivaliokunnan mukaan tavoitteita voitiin pitää etenkin perustuslain 20 §:n mukainen ympäristövastuusäännös huomioon ottaen hyväksyttävinä ja painavina perusoikeusjärjestelmän kannalta.

Lakia alemmanasteisen säädöksen soveltamisrajoitus

Arvioinnin lähtökohdat

15. Tekoajankohtana voimassa olleen Tenojoen sivuvesistöasetuksen (297/2017) 9 §:n mukaan asetuksen 1 §:n mukaisella Tenojoen vesistön lohennousualueella lohen ja taimenen kalastus seisovalla verkolla on sallittu kesäkuun 1 päivästä heinäkuun 31 päivään maanantaista kello 19 torstaihin kello 19.

16. Kohdasta 1 ilmenevällä tavalla A on kalastanut seisovalla verkolla elokuussa 2017 eli Tenojoen sivuvesistöasetuksessa kiellettynä aikana. A on kuitenkin katsonut, että Tenojoen sivuvesistöasetus on ristiriidassa erityisesti perustuslain 17 §:n 3 momentissa suojattujen saamelaisten kulttuuristen oikeuksien kanssa. Asiassa on arvioitava, onko Tenojoen sivuvesistöasetuksessa säädetty seisovan verkon kalastuskautta koskeva säännös ristiriidassa perustuslain kanssa. Arviointi koskee erityisesti sitä, onko mainittu kalastuskauden rajoitus, jolla kalastuskautta on aikaisempaan verrattuna lyhennetty noin puolellatoista kuukaudella ja kielletty kalastus elokuussa kokonaan, oikeassa suhteessa perustuslain 17 §:n 3 momentissa myös turvattuihin saamelaisten kulttuurisiin kalastusoikeuksiin nähden.

17. Perustuslain 107 §:n mukaan jos asetuksen tai muun lakia alemmanasteisen säädöksen säännös on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa, sitä ei saa soveltaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa.

Saamelaiskulttuurin suoja

18. Alkuperäiskansan kulttuurin suojasta säädetään perustuslain 17 §:n 3 momentissa, jonka mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan.

19. Ennen perustuslakia edellä mainitusta kulttuurisesta perusoikeudesta säädettiin hallitusmuotoon perusoikeusuudistuksen yhteydessä vuonna 1995 lisätyssä 14 §:n 3 momentissa. Tätä koskevien perustelujen (HE 309/1993 vp s. 65) mukaan säännös ei rajoittuisi pelkästään vähemmistöjen kielellisten oikeuksien turvaamiseen, vaan ulottuisi laajemmin turvaamaan vähemmistöjen kulttuurimuotoja. Säännöksen turvaamaan saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvat saamelaisten perinteiset elinkeinot, kuten poronhoito, kalastus ja metsästys (esim. PeVL 3/1990 vp ja PeVL 8/1993 vp). Perustuslakivaliokunta on myös perusoikeusuudistuksen jälkeisessä lausuntokäytännössään katsonut kalastuksen olevan poronhoidon ja metsästyksen ohella yksi saamelaisten kulttuurimuotoon kiinteästi kuuluva elinkeino (esim. PeVL 27/1997 vp, PeVL 29/2004 vp ja PeVL 1/2016 vp). Lohenkalastus Tenojoessa liittyy perustuslakivaliokunnan mukaan kiinteästi saamelaiseen kulttuuriin (PeVL 5/2017 vp s. 6).

20. Edellä kuvattua kulttuurista perusoikeutta on luonnehdittu myös omaisuudensuojan piiriin kuuluvaksi oikeudeksi. Perustuslakivaliokunta on nimittäin katsonut lausuntokäytännössään jo 1970-luvulta lähtien, että maaomaisuutta vailla olevien, luontaiselinkeinoista huomattavan osan toimeentulostaan saavien, lähinnä saamelaisväestöön kuuluvien kuntalaisten perinteinen, vähintään nautintaperusteisiin oikeuksiin rinnastettava oikeus kalastaa on omaisuudensuojaan piiriin kuuluva varallisuusarvoinen etu (PeVL 7/1978 vp, PeVL 5/1981 vp ja PeVL 30/1993 vp).

21. Perustuslakivaliokunta on edelleen todennut lausunnossaan PeVL 5/2017 vp, että kalastaminen Tenojoella olisi tullut turvata ehdotettua laajemmin saamelaisille asuinpaikasta riippumatta ja kohdistaa kalastusrajoitukset voimakkaammin sellaiseen kalastukseen, joka ei nauti perustuslain 17 §:n 3 momentin ja YK:n kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevan sopimuksen (KP-sopimus) 27 artiklan mukaista suojaa.

22. KP-sopimuksen 27 artiklan mukaan niissä valtioissa, joissa on kansallisia, uskonnollisia tai kielellisiä vähemmistöjä, tällaisiin vähemmistöihin kuuluvilta henkilöiltä ei saa kieltää oikeutta yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan. Kulttuurin käsite ymmärretään KP-sopimuksessa laajasti. Kyseisen sopimusartiklan tarkoittamaan kulttuurin piiriin kuuluvat erityisesti alkuperäiskansojen perinteisen taloudellisen toiminnan muodot, kuten poronhoito (YK:n ihmisoikeuskomitean ratkaisema tapaus Kitok v. Ruotsi 27.7.1988). Myös perustuslakivaliokunta on todennut kalastukseen liittyvien oikeuksien olevan osa saamelaisten KP-sopimuksen mukaista vähemmistökulttuuria (PeVL 27/1997 vp s. 3).

Ympäristöperusoikeus

23. Tenojoen sivuvesistöasetuksen taustalla olevat kalastuslain asetuksenantovaltuutta koskevat säännökset tähtäävät kalastuslain muiden rajoitusten tavoin perustuslain 20 §:n ympäristövastuusäännöksen toteuttamiseen. Säännöksen mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Pykälän 2 momentin mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.

24. Perusoikeusuudistuksen perusteluissa (HE 309/1993 vp s. 66) on todettu ympäristövastuusäännöksen olevan lähinnä julistuksenomainen ja toteutuvan muun lainsäädännön tuella ja välityksin. Se ei voisi sellaisenaan toimia esimerkiksi yksilön rikosoikeudellisen vastuun perustana. Perustuslakivaliokunta (PeVM 25/1994 vp s. 10) totesi mietinnössään säännöksen tarkoittaman kaikille kuuluvan vastuun taustalla olevan ajatuksen siitä, että siihen liittyy erityisen vahvasti luonnon itseisarvon ja tulevien sukupolvien oikeuksien ulottuvuus.

25. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaan perustuslain 20 §:llä ei perusteta yksilöittäin kohdennettavissa olevia velvoitteita. Esimerkiksi omaisuudensuojan ja ympäristövastuun suhteesta perustuslakivaliokunta on yhtäältä todennut, että säännös ei muodosta erillistä perustetta kohdistaa omistajiin erityisesti ulottuvia sietämisvelvoitteita. Toisaalta saman perusoikeussäännöstön osina omaisuudensuojasäännöksellä ja ympäristövastuusäännöksellä voi olla vaikutusta toistensa tulkintoihin tilanteessa, jossa pyritään ihmisten ja luonnon välistä tasapainoa edistäviin lainsäädäntöratkaisuihin (PeVL 21/1996 vp s. 2, PeVL 20/2010 vp s. 2 ja PeVL 44/2010 vp s. 4.)

Omaisuudensuoja

26. Perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Pykälän 2 momentin mukaan omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla.

27. Kalastuslain 5 §:n mukaan oikeus kalastaa ja määrätä kalastuksesta kuuluu vesialueen omistajalle, jollei oikeutta ole luovutettu toiselle tai ellei kalastuslaissa toisin säädetä. Kalastuslain muista säännöksistä seuraa, että vesialueen omistajan käyttö- ja määräysvaltaa rajoittavat esimerkiksi kalastuslain 6 §:n mukaiset erityisperusteiset kalastusoikeudet, 7 §:n mukaiset yleiskäyttöoikeudet, 10 §:n Ylä-Lapin kuntalaisten kalastusoikeudet sekä 52 §:n ja 65 §:n kalavarojen kestävään käyttöön liittyvät rajoitukset.

28. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan vesialueen omistus kattaa myös kalastusoikeuden, ja kalastusoikeus nauttii siten perustuslain mukaista omaisuudensuojaa. Omaisuudensuojan turvaamaan kalastusoikeuteen on kuitenkin myös vakiintuneesti kohdistunut erilaisia perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädettyjä rajoituksia, kuten itse kalastamiseen liittyviä rajoituksia ja kieltoja (PeVL 44/2016 vp). Kalastusoikeuden on katsottu merkitsevän omistajan oikeusaseman osana tietynlaista hyödyntämisetuutta, eikä vesialueen omistajalla ole oikeutta vapaana uiviin kaloihin. Näiltä osin perustuslakivaliokunta on todennut kalakannan olevan valtiosäännön kannalta jatkuvasti uusiutuva varallisuusarvoinen objekti, ja vesialueen omistamisen kautta siihen syntyvä kalastusoikeus on sangen erikoislaatuinen omaisuudenlaji (PeVL 8/1996 vp ja PeVL 8/2012 vp).

29. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 5/2017 vp s. 5) todennut, että lainsäädäntö ei nykyisin tunnusta rajoittamatonta omistukseen perustuvaa kalastusoikeutta, vaan kalastusoikeus on yleisesti ottaen voimassa sellaisena, millaiseksi se kalastuslain ja muun muassa sen 6 luvun kalastusrajoitukset sisältävän järjestelmän kautta muotoutuu. Lausuntokäytännössä on kiinnitetty erityistä huomiota kalakantoihin kohdistuviin suojeluvelvoitteisiin.

30. Omaisuudensuojaa turvaa perustuslain 15 §:n ohella Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1. lisäpöytäkirjan 1 artikla. Artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella luonnollisella tai oikeushenkilöllä on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi julkisen edun nimissä ja laissa määrättyjen ehtojen sekä kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti. Artiklan 2 kappaleen mukaan edellä olevat määräykset eivät kuitenkaan saa millään tavoin heikentää valtioiden oikeutta saattaa voimaan lakeja, jotka ne katsovat välttämättömiksi omaisuuden käytön valvomiseksi yleisen edun nimissä tai taatakseen verojen tai muiden maksujen tai sakkojen maksamisen.

31. Saamelaisten kalastusoikeuksien suhdetta omaisuudensuojaan on arvioitu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisussa Johtti Sapmelaccat ry ym. v. Suomi 18.1.2005. Tapaus koski vuoden 1997 kalastuslain muutosta, jonka valittajana olleet saamelaiset katsoivat heikentäneen heidän omistusoikeuttaan laajentamalla kalastusoikeuksia myös muille paikallisille asukkaille. Ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisussa Taivalaho v. Suomi 12.12.2006 arvioitiin puolestaan Tenojoen kalastussopimuksen (1989) rajoituksia suhteessa ihmisoikeussopimuksen turvaamaan omaisuudensuojaan. Edellä mainituissa ratkaisuissa sekä ratkaisuissa Posti ja Rahko v. Suomi 24.9.2002 sekä Alatulkkila ym. v. Suomi 28.7.2005 ihmisoikeustuomioistuin katsoi, ettei omaisuudensuojaa ollut loukattu.

Korkeimman oikeuden arviointi tässä asiassa

Tenojoen sivuvesistöasetus ja asetuksenantovaltuus

32. Tekoajankohtana voimassa ollut Tenojoen sivuvesistöasetus (297/2017) on annettu kalastuslain asetuksenantovaltuuden perusteella. Korkein oikeus toteaa, että kalastuslain 52 §:n asetuksenantovaltuudessa on omaksuttu edellä todetulla tavalla erityislaatuinen sääntelytekniikka. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin arvioinut kyseisen sääntelytavan täyttävän tarkkarajaisuuden ja täsmällisyyden vaatimukset. Asetuksenantovaltuutta koskevan kalastuslain säännöksen mukaan perusteeksi kalastamisen rajoittamiselle riittää se, että kysymyksessä olevan kalalajin tai -kannan elinvoimaisuuden tai tuoton katsotaan olevan heikentynyt tai vaarassa heikentyä.

33. Tässä asiassa esitetyn selvityksen perusteella kalakannat ja erityisesti vaelluskalakannat ovat olleet heikentyneessä tilassa, minkä on todettu perustelleen rajoitteiden asettamista kalastukselle ekologisen kestävyyden näkökulmasta. Kalastamista on myös ainakin noin sadan vuoden ajan eri tavoin rajoitettu Tenojoen sivuvesistöissä. Näin ollen tapaukseen sovellettavan Tenojoen sivuvesistöasetuksen rajoitusten on katsottava täyttävän ne kalakantojen suojeluun liittyvät hyväksyttävyyden vaatimukset, joita kalastuslain 52 §:ssä edellytetään kalastusrajoitusta koskevan asetuksen antamiseksi.

34. Kalastuslain asetuksenantovaltuutta koskevasta säännöksestä ei tarkemmin ilmene, miten rajoituksia säädettäessä pitää ottaa huomioon saamelaisten kulttuuriset perusoikeudet. Tältä osin valtuussäännöksen voidaan katsoa olevan avoin ja yleisluonteinen. Erityisesti Tenojoen sivuvesistöjen kalastusrajoitukset kohdistuvat muun kalastuksen ohella myös saamelaisten harjoittamaan kalastukseen. Saamelaisiin kohdistuvia Tenojoen sivuvesistöjen kalastusrajoituksia arvioitaessa huomioon on otettava valtuussäännöksen lisäksi myös perustuslain 17 §:n 3 momentti. Tenojoen sivuvesistöasetuksen kalastusrajoitus voi siten olla ristiriidassa perustuslain kanssa, vaikka se katsotaan annetuksi kalastuslain valtuutussäännöksen mahdollistamissa rajoissa.

Tenojoen sivuvesistöasetuksen kalastusrajoitus ja saamelaisten kulttuuriset perusoikeudet

35. Tenojoen sivuvesistöasetuksen (297/2017) 9 §:n mukainen kalastusrajoitus lyhensi sallittua lohen verkkokalastuksen kalastusaikaa noin puolellatoista kuukaudella aikaisemmin voimassa olleeseen sääntelyyn verrattuna. Aikaisempaan verrattuna seisovalla verkolla tapahtuva lohen kalastus oli myös kokonaan kielletty elokuussa.

36. Lohenkalastus Tenojoessa liittyy kiinteästi saamelaiseen kulttuuriin, kuten peruslakivaliokunta on lausuntokäytännössään todennut. Lisäksi perustuslakivaliokunta on todennut, että nimenomaan lohiverkkokalastus on yksi kolmesta perinteiseen saamelaiseen kalastuskulttuuriin kuuluvasta pyyntimuodosta (PeVL 5/2017 vp s. 6). Asiassa on myös esitetty selvitystä siitä, että elokuun alkupuoli on ollut erityisen merkityksellinen pyyntikuukausi saamelaisten kalastuskulttuurin harjoittamiselle. Lisäksi elokuu on ollut pitkään Tenojoen sivuvesistöä koskevissa asetuksissa sallittu kalastuskuukausi mahdollisista muista rajoituksista huolimatta. Korkein oikeus katsoo siten, että sallitun verkkokalastuskauden lyhentyminen on kohdistunut saamelaisten kalastuskulttuurin näkökulmasta merkitykseltään olennaiseen kalastusajankohtaan ja -tapaan.

37. Asiassa on kuitenkin otettava huomioon, että saamelaisille kuuluva, nautintaperusteisiin oikeuksiin vähintään rinnastuva ja perustuslain suojaama, kalastusoikeus ei ole rajoittamaton. Myös saamelaisten kalastusoikeutta voidaan rajoittaa vaelluskalakantojen turvaamiseksi. Luonnon kestävä ja ekologinen käyttö sekä kalakantojen turvaaminen myös tulevaisuudessa palvelevat muiden ohella myös saamelaisten etua. Perinteisen kulttuurisen kalastusoikeuden harjoittaminen edellyttää toisin sanoen Tenojoen kalakannan säilymistä kestävällä tasolla. Tätä kalastusoikeutta voidaan siis lähtökohtaisesti rajoittaa, mutta asiassa on vielä arvioitava, ovatko rajoitukset oikeasuhtaisia niiden tavoitteisiin nähden.

38. Perusoikeusuudistusta koskeneessa mietinnössään perustuslakivaliokunta totesi suhteellisuusvaatimuksen edellyttävän, että rajoitusten on oltava välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi. Perusoikeuden rajoitusta voidaan pitää sallittuna ainoastaan silloin, kun tavoite ei ole saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Rajoitus ei myöskään saa mennä pidemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään (PeVM 25/1994 vp s. 5).

39. Nyt käsiteltävässä asiassa on esitetty selvitystä siitä, että arvioiduista 15:stä lohikannasta kahdeksan tila on ollut huono. Lohikantojen tila on vaihdellut Tenojoen vesistöissä aluekohtaisesti siten, että tila on ollut paras Máskejohkassa, Vetsijoessa, Utsjoessa, Kuoppilasjoessa ja Leavvajohkassa. Vuoden 2017 lohikantojen tilaa koskevan selvityksen mukaan useimmissa näissä sivujoissa kalastus on ollut vähäistä tai olematonta. Lohikantojen tila on ollut heikoin Tenojoen pääuomassa sekä latvajoissa, jotka kuitenkin ovat muodostaneet 84 prosenttia koko Tenojoen vesistön kutukantatavoitteesta.

40. Luonnonvarakeskuksen 2.5.2017 päivätyn lausunnon mukaan Tenojoen lohikantojen seuranta- ja tutkimustietojen perusteella Tenojoen Suomen puolella sijaitsevat sivuvesistöt ovat pääsääntöisesti täyttäneet niille asetetut kutukantatavoitteet, eikä esimerkiksi Utsjokeen kohdistunut välittömiä kalastuskuolleisuuden ja kalastuksen vähentämistarpeita. Lohikantojen tilan näkökulmasta tarkasteltuna kalastus näissä merkittävimmissä sivuvesistöissä olisi siten voinut jatkua kutakuinkin nykytasolla. Tenojoen lohikantojen tilaa koskevasta selvityksestä vuodelta 2017 ilmenee edelleen, että hoitotavoite oli Utsjoessa saavutettu 99-prosenttisella todennäköisyydellä viimeisen neljän vuoden aikana. Koska hoitotavoite oli saavutettu, Utsjoki ei selvityksen mukaan ollut tarvinnut lohikantojen elvytyssuunnitelmaa. Myös kutukantatavoite, eli lohikantojen tuotantotavoitteen saavuttamisen varmistamiseksi tarvittava naaraslohien määrä, oli vuonna 2017 saavutettu 70-prosenttisesti ja viimeisen neljän vuoden aikana 152-prosenttisesti.

41. Syyttäjä on Korkeimmassa oikeudessa vedonnut uutena selvityksenä Luonnonvarakeskuksen 18.3.2019 päivättyyn lausuntoon. Lausunnosta ilmenee, että suomalais-norjalainen Tenojoen seuranta- ja tutkimusryhmä on arvioinut vuosittain Tenojoen lohikantojen tilaa vesistön eri osille. Lohikantojen tilaa ja kutukantatavoitteen täyttymistä on arvioitu vuosittain myös Utsjoessa. Seurantatietojen ja niiden perusteella tehtyjen arvioiden mukaan Utsjoen lohikanta on täyttänyt asetetun kutukantatavoitteen ja hoitotavoitteen viimeisen neljän vuoden tarkastelujaksolla (2014–2018). Kokonaisuutena tarkastellen Utsjoen lohikanta on tarkasteluajankohtana vaikuttanut kestävän nykyisen kalastuspaineen ja ylläpitävän tavoitteeksi asetettua lohituotantoa.

42. Luonnonvarakeskuksen lausunnon mukaan Utsjoen vesistön osalta on kuitenkin ollut otettava huomioon, että Utsjokeen nousevat lohet edustavat neljää geneettisesti erilaistunutta lohikantaa. Luonnonvarakeskus on kerännyt tarkempia tutkimustietoja Utsjoen eri lohikannoista muun muassa geneettisten selvitysten ja poikastuotantoseurantojen avulla. Näiden tietojen perusteella on voitu arvioida, että Utsjoen kannoista paremmassa ja kohtalaisen vakaassa tilassa ovat Kevo- ja Tsarsjoen sekä Ala-Utsjoen kannat, kun taas heikoimmassa tilassa on ollut Ylä-Utsjoen kanta. Mikäli Ylä-Utsjoen lohikannan tilaa olisi tarkasteltu erikseen, on ollut todennäköistä, että alueen lohikanta ei olisi täyttänyt kutukantatavoitettaan. Kannan tila-arvion tekeminen olisi edellyttänyt kuitenkin Ylä-Utsjoen lohikannan tarkempaa seurantaa ainakin joidenkin vuosien aikana, esimerkiksi kutu- tai nousukalamäärien taikka molempien tarkempaa laskentaa.

43. Maa- ja metsätalousministeriö on laatinut 22.5.2017 päivätyn Tenojen sivuvesistöasetusta koskevan muistion. Muistion (s. 3–4) mukaan Tenojoen sivuvesien kalastus on tarkoitus järjestää siten, että se on sopusoinnussa kalastuslain ja -asetuksen kanssa sekä tukee Tenojoen kalastussopimuksen tavoitteita vesistön lohikantojen elvyttämisestä. Tenojoen kalastussopimuksen yleiseksi tavoitteeksi on asetettu Tenojoen anadronomisten kalakantojen (lohi, meritaimen ja merinieriä) monimuotoisuuden ja tuottavuuden turvaaminen kestävän kehityksen ja varovaisuusperiaatteen mukaisesti sekä kalastuksen järjestäminen siten, että vesistön tuotantokapasiteettia voidaan hyödyntää täysimääräisesti.

44. Muistiossa on todettu (s. 9 ja 17), että aikaisempiin sivuvesistöasetuksessa sallittuihin kalastusaikoihin verrattuna seisovan verkon käyttöaika lyhenisi huomattavasti. Kalastusajan lyhentämistä on kuitenkin pidetty välttämättömänä lohikantojen kestävän hyödyntämisen säilyttämiseksi sekä heikkojen lohikantojen tilan parantamiseksi ja suojelun tehostamiseksi. Tenojoen sivuvesistöasetuksen kalastusta koskevat säännökset on suunniteltu niin, että ne täydentävät Tenojoen rajajokiosuutta koskevan Tenon kalastussopimuksen määräyksiä sekä lisäävät emokalojen määrää ja parantavat poikastuotantoa erityisesti niissä lohikannoissa, joiden tila on heikko. Toimenpiteiden tavoitteena on lohikantojen monimuotoisuuden säilyttäminen. Kalastusmääräykset on muistion (s. 17) mukaan kohdennettu lohikantakohtaisesti, ja kalastusmääräykset ovat lievempiä niissä sivuvesistöissä, joiden lohikannat täyttävät hoitotavoitteet.

45. Korkein oikeus toteaa, että lohikantojen tilaa koskevat selvitykset ja Luonnonvarakeskuksen lausunnot osoittavat vaelluskalakantojen tilan vaarantuneen jo pidemmän aikaa Tenojoen vesistössä. Lohen verkkokalastukselle on siten ollut lähtökohtaisesti sallittua asettaa aikaisempaa tiukempia ajallisia rajoituksia, jotta voidaan turvata kalakantojen ekologisesti kestävä taso. Arvioitavana olevassa asiassa on kuitenkin kyse siitä, voidaanko verkkokalastusajan lyhentämisen ulottamista syytteessä kuvatun mukaiseen, saamelaisten kulttuuriseen perusoikeuteen liittyvään kalastamiseen pitää oikeasuhtaisena lohikantojen turvaamiseksi.

46. Korkein oikeus toteaa asiassa esitettyjen selvitysten osoittavan, että Utsjoen lohikannan kutukanta- ja hoitotavoitteet ovat Tenojoen sivuvesistöasetusta (297/2017) säädettäessä käytettävissä olleiden tutkimustietojen mukaan täyttyneet. Utsjoen lohikannan tilasta on esitetty selvitystä nimenomaisesti Ylä-Utsjoen alueella, jossa A on kalastanut. Kalastamisen rajoittaminen on mahdollista jo siinä vaiheessa, kun kalalaji tai -kanta on vaarassa heikentyä. Edellä todetut selvityksistä ilmenevät seikat viittaavat kuitenkin siihen, että lohikannan suojeluun perustuvaa, erityisesti saamelaisten seisovan verkon kalastamiseen ulottuvaa, kalastusrajoituksen laajentamista heille erityisen merkitykselliseen pyyntikauteen ei olisi pidettävä oikeasuhtaisena lohikannan selvitettyyn tilaan nähden. Selvityksessä on kuitenkin tuotu esiin myös tietoja kalakannan aiemmin arvioitua huonommasta tilasta. Korkein oikeus toteaa, että kysymys on ollut tältä osin Luonnonvarakeskuksen 18.3.2019 päivätyn lausunnon perusteella lähinnä viitteistä ja arvioista, joiden todentamisen on todettu vaativan tarkempia tutkimuksia. Näistä syistä edellä mainitussa lausunnossa todettujen seikkojen Ylä-Utsjoen lohikannan tilasta ei voida katsoa riittävän osoittamaan, että Utsjoen lohikannan tila poikkeaisi ratkaisevasti siitä, mitä 2.5.2017 päivätystä lausunnosta ja tutkimustyöryhmän raportista käy ilmi.

47. Korkein oikeus toteaa, että kysymyksessä olevan kalastusrajoituksen oikeasuhtaisuutta arvioitaessa merkitystä on annettava perustuslakivaliokunnan Tenojoen kalastussopimuksesta antaman lausunnon (PeVL 5/2017 vp) lausumalle saamelaisten kulttuuristen oikeuksien ja ympäristövastuusäännöksen yhteensovittamisesta. Perustuslakivaliokunta on todennut (s. 7), että hallituksen esityksen perusteella muodostuva voimakkaasti rajoittava käsitys kalastusrajoituksista konkretisoituu monessa suhteessa nimenomaan saamelaisten ryhmässä. Ehdotettu sääntely aiheuttaa perustuslakivaliokunnan mukaan kiistatta heikennyksiä saamelaisten kulttuurimuotoon liittyvän perinteisen kalastuksen harjoittamiseen. Vaikka vastuu ympäristöstä kuuluu kaikille, julkisen vallan sääntelytoimilla olisi mahdollista valiokunnan mukaan toteuttaa ympäristövastuuta myös kohdentamalla rajoituksia ja velvoitteita eri oikeussubjekteille eri tavoin hyväksyttävin ja etenkin perusoikeuksien turvaamiseen liittyvin perustein. Perustuslakivaliokunta on todennut edelleen, että lohikantojen tilan saaminen kestävälle tilalle on omiaan edistämään saamelaiskulttuurin jatkuvuutta tulevaisuudessa. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin painottanut, että lainsäädännöllä tulisi myös ympäristövastuuta toteuttavan sääntelyn yhteydessä vahvistaa saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää kieltään ja kulttuuriaan. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että kalastusrajoitukset olisi pitänyt kohdistaa voimakkaammin sellaiseen kalastukseen, joka ei nauti perustuslain 17 §:n 3 momentin ja YK:n KP-sopimuksen 27 artiklan mukaista suojaa.

48. Korkein oikeus katsoo siten, että saamelaisten kulttuurisiin perusoikeuksiin liittyvän kalastusoikeuden aikaisempaa voimakkaampi rajoittaminen edellyttäisi sitä, että riittävä kalakantojen suojelu ei olisi ollut mahdollista muilla keinoilla. Tenojoen sivuvesistöasetuksen (297/2017) 9 §:ssä tarkoitettua, koko elokuuta koskevaa lisärajoitusta myös saamelaiskulttuuriin kuuluvaan syytteessä kuvattuun kalastukseen ulottuvana ei ole pidettävä oikeasuhtaisena kalakantojen turvaamiseksi, kun otetaan huomioon edellä todettu selvitys Utsjoen lohikannan tilasta asetusta säädettäessä ja se, että kalastusrajoitukset olisi voitu perustuslakivaliokunnan toteamalla tavalla kohdistaa voimakkaammin sellaiseen kalastukseen, joka ei nauti perustuslain 17 §:n 3 momentin ja KP-sopimuksen 27 artiklan mukaista suojaa. Korkein oikeus toteaa edelleen, että tähän johtopäätökseen ei vaikuta voimassa ollut, Tenojoen vesistöä koskenut lohenkalastuksen täyskielto 1.5.–31.12.2021. Tässä asiassa on arvioitavana A:n menettelyn rangaistavuus vuonna 2017, eikä sittemmin kalakantojen heikkenemisestä esitetyille tiedoille ole annettava merkitystä arvioitaessa rajoitusten oikeasuhtaisuutta syytteessä tarkoitettuna ajankohtana.

49. Korkein oikeus päätyy siihen, että saamelaisten perinteisen kalastuskulttuurin harjoittamiselle merkitykselliseen elokuuhun on kohdistunut niin olennaisia rajoituksia, että niitä ei voida pitää tavoitteisiinsa nähden oikeasuhtaisina eikä tekoajankohtana vaelluskalakantojen suojeluun nähden välttämättöminä toimenpiteinä. Vaikka Tenojoen sivuvesistöasetuksen (297/2017) 9 §:n taustalla on hyväksyttävät, ympäristöperusoikeuteen kytkeytyvät tavoitteet, Korkein oikeus katsoo edellä lausutuilla perusteilla säännöksen olevan ristiriidassa perustuslain 17 §:n 3 momentissa turvatun saamelaisten kulttuurisen perusoikeuden kanssa.

50. A on vedonnut syytteen kiistäessään myös vesialueen omistajan omaisuudensuojaan. Syytteen tullessa hylätyksi jo edellä todetulla perusteella asiassa ei ole tarpeen lausua rajoitusten oikeasuhtaisuudesta omaisuudensuojan kannalta.

Johtopäätös

51. Seisovan verkon kalastuskautta määrittävä Tenojoen sivuvesistöasetuksen (297/2017) 9 § on ristiriidassa perustuslain 17 §:n 3 momentissa turvatun saamelaisten kulttuurisen perusoikeuden kanssa. Asetuksen 9 § on jätettävä perustuslain 107 §:n nojalla soveltamatta, ja kalastusrikkomusta koskeva syyte tulee hylättäväksi.

Tuomiolauselma

Käräjäoikeuden tuomion lopputulosta ei muuteta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Jarmo Littunen, Mika Ilveskero, Asko Välimaa, Jussi Tapani ja Timo Ojala. Esittelijä Hanna Vieruaho.