KKO:2022:21

Asian käsittely alemmissa oikeuksissa

Asian tausta

A:n äiti X oli ollut vaikeavammaisen B:n palveluksessa tämän henkilökohtaisena avustajana helmikuusta 2012 toukokuuhun 2015. B ei ollut ottanut avustajaansa varten työntekijäin ryhmähenkivakuutusta, mihin hänellä Henkilökohtaisten Avustajien Työnantajien Liitto ry:n (Heta-liitto) jäsenenä olisi 1.5.2012 voimaan tulleen henkilökohtaisia avustajia koskevan valtakunnallisen työehtosopimuksen mukaan ollut velvollisuus. X oli kuollut noin yhdeksän kuukautta työsuhteen päättymisen jälkeen.

Kanne Keski-Suomen käräjäoikeudessa

A vaati kanteessaan, että kaupunki velvoitetaan suorittamaan hänelle vahingonkorvauksena saamatta jäänyt henkivakuutuskorvaus 23 830 euroa korkoineen.

Kaupunki oli vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (jäljempänä vammaispalvelulaki) mukaisessa tietopaketissaan antanut B:lle väärän ohjeistuksen, jonka mukaan työntekijöiden ryhmähenkivakuutus ei ollut lakisääteinen vakuutus, vaan työnantaja voi ottaa sen vapaaehtoisesti omalla kustannuksellaan. Ohjeistus oli ollut väärä, koska B oli ollut työnantajajärjestön jäsen ja työehtosopimuksen mukaan ryhmähenkivakuutuksen ottaminen työntekijän eduksi oli ollut työnantajan velvollisuus. Työehtosopimuksen voimaantulo 1.5.2012 oli korostanut kaupungin neuvontavelvollisuutta.

Kaupunki oli käyttänyt julkista valtaa antaessaan B:lle ohjausta vammaispalvelulain nojalla. Kaupungin menettely oli myös syy-yhteydessä vakuutuskorvauksen saamatta jäämisestä aiheutuneeseen taloudelliseen vahinkoon.

Vastaus

Kaupunki vaati, että kanne hylätään.

Kaupungin vammaispalvelulain nojalla antamassa tietopaketissa ei ollut annettu virheellistä tietoa. X:n työsuhteen alkaessa helmikuussa 2012 alalla ei ollut ollut voimassa työehtosopimusta, joka olisi velvoittanut ryhmähenkivakuutuksen ottamiseen.

Kaupunki ei myöskään ollut laiminlyönyt yleistä neuvontavelvollisuuttaan. Kaupungilla ei ollut ollut velvollisuutta antaa neuvontaa työehtosopimuksen sisällöstä ja tulkinnasta. Vakuutuksen ottaminen oli ollut työnantajan velvollisuus ja hänen oli täytynyt se itse tietää.

Kaupungin antamassa ohjeistuksessa ei ollut kyse julkisen vallan käytöstä. A oli ohjeistukseen nähden ulkopuolinen henkilö, eikä ohjeistuksella ollut yhteyttä mihinkään hallintopäätökseen.

Kaupungin menettely ei ollut syy-yhteydessä vahinkoon. B:llä oli ollut mahdollisuus saada työnantajaliitosta tietopaketti, jossa oli mainittu velvollisuudesta ryhmähenkivakuutuksen ottamiseen. Vahinko oli aiheutunut B:n tuottamuksesta. B olisi joka tapauksessa voinut laiminlyödä vakuutuksen ottamisen, vaikka kaupunki olisi häntä neuvonut.

Käräjäoikeuden tuomio 26.3.2020 nro 20/1251

Annetun tiedon virheellisyyden osalta käräjäoikeus totesi, että pian työsuhteen alkamisen jälkeen oli tullut voimaan henkilökohtaisia avustajia koskeva normaalisitova työehtosopimus, jonka mukaan työnantajan oli otettava ryhmähenkivakuutus. Kaupungin tietopakettia ei ollut kuitenkaan muutettu, vaan se oli pysynyt samana seuraavina vuosina. Tämän vuoksi käräjäoikeus katsoi, että kaupunki oli antanut virheellistä tai ainakin hyvin harhaanjohtavaa tietoa työnantajalle.

A:n työnantajaa B:tä vastaan ajamasta kanteesta annetun käräjäoikeuden tuomion 21.11.2018 mukaan B ei ollut ottanut ryhmähenkivakuutusta sen vuoksi, että hän oli luottanut kaupungin antamaan ohjeeseen. Tällä perusteella käräjäoikeus tässä asiassa katsoi, että kaupungin menettelyllä ja aiheutuneella vahingolla oli oikeudellisesti riittävä syy-yhteys.

Tietopaketti oli kuitenkin käsittänyt vain vammaispalvelulain mukaista yleistä tiedottamista ja neuvontaa työnantajille. Käräjäoikeus katsoi selostettuaan apulaisoikeuskanslerin päätöstä 22.12.2016 ja viitattuaan Korkeimman oikeuden ratkaisuun KKO 2009:24 sekä julkisyhteisön vahingonkorvausvastuuta koskevaan artikkeliin, ettei tietopaketin antamisessa ollut kysymys julkisen vallan käytöstä.

Käräjäoikeus hylkäsi kanteen.

Asian on ratkaissut käräjätuomari Topi Kilpeläinen.

Muutoksenhaku Korkeimmassa oikeudessa

A:lle myönnettiin valituslupa ennakkopäätösvalitukseen.

Valituksessaan A toisti käräjäoikeudessa esittämänsä kanteen.

Kaupunki vaati vastauksessaan, että valitus hylätään.

Korkeimman oikeuden ratkaisu

Perustelut

Asian tausta ja kysymyksenasettelu

1. Kaupunki on ollut velvollinen antamaan B:lle vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetussa laissa (jäljempänä vammaispalvelulaki) tarkoitettuja palveluja ja tukitoimia. Kaupunki on vammaispalvelulaissa säädettyyn ohjausvelvollisuuteensa perustuen toimittanut B:lle tietopaketin vaikeavammaisen henkilön henkilökohtaisen avustajan työsuhteeseen liittyvistä asioista. Tietopaketissa annetun ohjeen mukaan työntekijöiden ryhmähenkivakuutus ei ollut lakisääteinen vakuutus ja työnantaja voi ottaa avustajalleen vakuutuksen vapaaehtoisesti omalla kustannuksellaan.

2. B ei ole ottanut henkilökohtaisena avustajanaan toiminutta työntekijäänsä X:ää varten ryhmähenkivakuutusta, mihin hänellä olisi Henkilökohtaisten Avustajien Työnantajien Liitto ry:n (jäljempänä Heta-liitto) jäsenenä ollut velvollisuus pian X:n työsuhteen alkamisen jälkeen voimaan tulleen henkilökohtaisia avustajia koskevan valtakunnallisen työehtosopimuksen mukaan. X on ollut B:n palveluksessa helmikuusta 2012 toukokuuhun 2015 saakka.

3. X:n kuoltua hänen oikeudenomistajansa A on kanteessaan vaatinut, että kaupunki velvoitetaan suorittamaan hänelle vahingonkorvauksena kaupungin ohjausvelvollisuuden laiminlyönnin johdosta saamatta jääneen vakuutuskorvauksen määrä 23 830 euroa korkoineen. A:n vaatimus perustuu vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:n säännökseen, jonka mukaan julkisyhteisö on velvollinen korvaamaan julkista valtaa käytettäessä virheen tai laiminlyönnin johdosta aiheutuneen vahingon, milloin toimen tai tehtävän suorittamiselle sen laatu ja tarkoitus huomioon ottaen kohtuudella asetettavia vaatimuksia ei ole noudatettu.

4. Korkeimmassa oikeudessa on kysymys ensinnäkin siitä, onko kaupunki laiminlyönyt vammaispalvelulakiin perustuvan ohjausvelvollisuutensa. Jos näin katsotaan, kysymys on lisäksi siitä, onko ohjausvelvollisuuden toteuttamisessa ollut kyse julkisen vallan käytöstä ja onko kaupunki jättänyt noudattamatta ohjauksen suorittamiselle kohtuudella asetettavia vaatimuksia. Jos vastaus näihinkin kysymyksiin on myönteinen, kysymys on vielä siitä, onko vakuutuskorvauksen saamatta jääminen syy-yhteydessä kaupungin laiminlyöntiin.

Ohjausvelvollisuutta koskeva sääntely ja sen arviointi

5. Kunnan on vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin mukaan järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle muun ohella henkilökohtaista apua. Henkilökohtaisella avulla tarkoitetaan laissa sen 8 c §:n 1 momentin mukaan vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avustamista kotona ja kodin ulkopuolella päivittäisissä toimissa, työssä ja opiskelussa, harrastuksissa, yhteiskunnallisessa osallistumisessa tai sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä.

6. Vammaispalvelulain 8 d §:n 2 momentin 1–3 kohtien mukaan kunta voi järjestää henkilökohtaista apua 1) korvaamalla vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset työnantajan maksettavaksi kuuluvine lakisääteisine maksuineen ja korvauksineen sekä muut kohtuulliset avustajasta aiheutuvat välttämättömät kulut, 2) antamalla vaikeavammaiselle henkilölle avustajapalveluiden hankkimista varten palvelusetelin, taikka 3) hankkimalla vaikeavammaiselle henkilölle avustajapalveluita muulla tavalla, esimerkiksi järjestämällä palvelun itse. Henkilökohtaisen avun järjestämistavoista päätettäessä ja henkilökohtaista apua järjestettäessä kunnan on mainitun pykälän 1 momentin mukaan otettava huomioon vaikeavammaisen henkilön oma mielipide ja toivomukset sekä palvelusuunnitelmassa määritelty yksilöllinen avun tarve ja elämäntilanne kokonaisuudessaan. Kaupunki on järjestänyt B:lle kuuluneen henkilökohtaisen avun 2 momentin 1 kohdassa säädetyllä tavalla niin sanotun työnantajamallin mukaisesti.

7. Vammaispalvelulain 8 d §:n 3 momentin mukaan 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetussa tapauksessa vaikeavammaista henkilöä on tarvittaessa ohjattava ja autettava avustajan palkkaukseen liittyvissä asioissa.

8. Vammaispalvelulain 8 d §:n 3 momentin mukaisen ohjaus- ja auttamisvelvollisuuden sisällöstä tai laajuudesta ei ole tarkemmin säädetty laissa, eikä niitä kuvata tarkemmin lain perusteluissakaan (HE 166/2008 vp). Asiassa esitetyn selvityksen mukaan sosiaali- ja terveysministeriö on eräässä apulaisoikeuskanslerin ratkaisemassa kanteluasiassa antamassaan lausunnossa todennut, että kunnan ohjaus- ja auttamistehtävää koskevan velvoitteen sisältö on lain soveltamiskäytännössä ja toimenpanon ohjauksessa ymmärretty laajasti. Ohjaus- ja auttamistehtävän on katsottu edellyttävän kunnan aktiivisia toimia vaikeavammaisen henkilön tukemisessa työnantajamallia käytettäessä (apulaisoikeuskanslerin päätös 22.12.2016 dnro OKV/882–884/1/2015 s. 5). Apulaisoikeusasiamies on 29.6.2011 antamassaan kantelupäätöksessä (dnro 462/4/11) puolestaan katsonut, että kaupungin sosiaali- ja terveystoimen tuli oma-aloitteisesti kertoa niille vaikeavammaisille henkilöille, jotka olivat henkilökohtaisen avun järjestämisen piirissä, työehtosopimuksen merkityksestä ja sen vaikeavammaista työnantajaa velvoittavasta luonteesta.

9. Korkein oikeus toteaa, että kunnan ohjaus- ja auttamistehtävä liittyy edeltä ilmenevin tavoin henkilökohtaisen avun yhtenä järjestämistapana olevaan työnantajamalliin. Siinä henkilökohtaiseen apuun oikeutettu vastaa työnantajan velvollisuuksista, jotka muissa järjestämistavoissa kuuluvat kunnan tai muun palveluntuottajan vastuulle. Lain perustelujen mukaan henkilökohtaisen avun järjestäminen työnantajamallin mukaisesti edellyttää vaikeavammaiselta henkilöltä kykyä ja halua toimia työnantajana (ks. HE 166/2008 vp s. 31–32). Vammaispalvelulaissa mallin käyttöä ei ole kuitenkaan rajoitettu vain niihin tapauksiin, joissa vaikeavammaisella itsellään voidaan katsoa olevan edellytykset huolehtia itsenäisesti kaikista työnantajan velvollisuuksista. Näistä lähtökohdista voidaan pitää perusteltuna, että vammaispalvelulain 8 d §:n 3 momentin mukaisen kunnan ohjaus- ja auttamisvelvollisuuden sisältö on laaja.

10. Vammaispalvelulain 8 d §:n 3 momentin sanamuodon mukaan kunnan ohjaus- ja auttamisvelvollisuus ei koske pelkästään henkilökohtaisen avustajan palkkausta vaan myös palkkaukseen liittyviä asioita. Lainkohdan sanamuotokin tukee siten käsitystä, että kunnan ohjaus- ja auttamisvelvollisuus käsittää vaikeavammaiselle henkilölle työnantajana kuuluvat velvollisuudet laajasti. Huomioon ottaen sen, että työntekijöiden palkat ja muut keskeiset työehdot määräytyvät yleisesti työehtosopimusten perusteella, kunnan ohjaus- ja auttamisvelvollisuuden on perusteltua katsoa käsittävän myös kysymykset, jotka koskevat työehtosopimuksen soveltamista henkilökohtaisen avustajan työsuhteeseen.

Onko kaupunki laiminlyönyt ohjausvelvollisuutensa

11. Kaupungin B:lle vammaispalvelulain nojalla antamaan tietopakettiin sisältyneen ohjeen mukaan työntekijöiden ryhmähenkivakuutus ei ole lakisääteinen vakuutus vaan työnantaja voi ottaa avustajalleen vakuutuksen vapaaehtoisesti omalla kustannuksellaan. Valtakunnallinen henkilökohtaisia avustajia koskeva työehtosopimus on tullut voimaan 1.5.2012 eli pian sen jälkeen, kun X on aloittanut työnsä B:n avustajana. Kaupunki ei kuitenkaan ole muuttanut B:lle antamaansa ohjeistusta työehtosopimuksen voimaantullessa eikä myöhemminkään X:n työsuhteen aikana, vaikka työehtosopimuksen mukaan työnantajan oli otettava henkilökohtaista avustajaansa varten työntekijäin ryhmähenkivakuutus.

12. Kaupunki ei ole väittänyt, ettei se olisi tiennyt B:n olevan Heta-liiton jäsen ja siten velvollinen noudattamaan työehtosopimuksen määräyksiä. Kaupunki on sen sijaan väittänyt, ettei sillä ole velvollisuutta antaa neuvontaa työehtosopimuksen sisällöstä ja tulkinnasta.

13. Työnantajan tulee työsuhteessa noudattaa lain ja työsopimuksen määräysten lisäksi häntä sitovan työehtosopimuksen määräyksiä. B on työehtosopimuslain 4 §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla Heta-liiton jäsenenä ollut velvollinen noudattamaan liiton tekemän työehtosopimuksen määräyksiä ja siten ottamaan ryhmähenkivakuutuksen henkilökohtaista avustajaansa varten. Kaupungin antama ohje on näin ollen ollut työehtosopimuksen voimaantulon jälkeen virheellinen siltä osin kuin siinä on todettu työnantajan voivan ottaa avustajalleen vakuutuksen vapaaehtoisesti.

14. Niin kuin edeltä ilmenee, kunnan on tarvittaessa ohjattava ja autettava vaikeavammaista henkilöä, joka saa henkilökohtaista apua työnantajamallin mukaisesti, myös työehtosopimuksen soveltamista koskevissa asioissa. Korkein oikeus katsoo, että kaupunki on laiminlyönyt ohjausvelvollisuutensa, kun se ei ole muuttanut työehtosopimuksen voimaan tultua virheelliseksi käynyttä ohjettaan eikä tiedottanut muutoksesta B:lle.

Onko kaupunki käyttänyt julkista valtaa

Arvioinnin lähtökohdat

15. Vahingonkorvauslain mukaan julkisyhteisön korvausvastuun edellytyksiin ja sisältöön vaikuttaa se, onko vahinko aiheutettu julkista valtaa käytettäessä vai muun tyyppisessä toiminnassa. Vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan julkisyhteisö on velvollinen korvaamaan julkista valtaa käytettäessä virheen tai laiminlyönnin johdosta aiheutuneen vahingon. Pykälän 2 momentin mukaan sanottu vastuu julkisyhteisöllä on kuitenkin vain, milloin toimen tai tehtävän suorittamiselle sen laatu ja tarkoitus huomioon ottaen kohtuudella asetettavia vaatimuksia ei ole noudatettu. Jos vahinko on aiheutettu julkista valtaa käytettäessä, käsittää vahingonkorvaus lain 5 luvun 1 §:n mukaan hyvityksen myös sellaisesta taloudellisesta vahingosta, joka ei ole yhteydessä henkilö- tai esinevahinkoon. Kun tässä asiassa korvausvaatimus koskee mainitunlaista taloudellista vahinkoa, on selvitettävä, onko vahinko aiheutettu toiminnassa, jota voidaan pitää julkisen vallan käyttämisenä.

16. Kaupunki on katsonut, ettei vammaispalvelulain 8 d §:n 3 momentin mukaisessa ohjaus- ja auttamistehtävässä ole kysymys julkisen vallan käytöstä. Se on viitannut apulaisoikeuskanslerin päätöksessään 22.12.2016 dnro OKV/882–884/1/2015 esittämään kantaan, jonka mukaan kunnan ohjaus- ja auttamistehtävässä ei ole kysymys vaikeavammaisen henkilön etua, oikeuksia tai velvollisuuksia koskevan päätöksenteon tai velvoittavan määräyksen antamisen kaltaisesta julkisen vallan käytöstä, vaan neuvontapalvelusta, joka on lähinnä tosiasiallista hallintotoimintaa. Käräjäoikeus on osana tuomionsa perusteluja hyväksynyt apulaisoikeuskanslerin tulkinnan. Korkein oikeus toteaa, että apulaisoikeuskansleri on mainitussa päätöksessään arvioinut muun muassa sitä, onko vammaispalvelulain 8 d §:n 3 momentissa säädettyä ohjaus- ja auttamistehtävää pidettävä sellaisena julkisena hallintotehtävänä, joka voidaan perustuslain 124 §:ssä säädetyillä edellytyksillä antaa yksityisen tahon hoidettavaksi. Perustuslain 124 §:n mukaan merkittävän julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan antaa vain viranomaiselle.

17. Vahingonkorvauslaki on säädetty noin 25 vuotta ennen perustuslakia vuonna 1974. Korkein oikeus on antanut useita ennakkopäätöksiä, joissa on tulkittu vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:ää ja 5 luvun 1 §:ää. Korkein oikeus toteaa, että lainsäännöksen tulkinta on yleensä perusteltua perustaa niihin oikeuslähteisiin, jotka läheisimmin liittyvät kyseiseen säännökseen, tässä tapauksessa erityisesti vahingonkorvauslain esitöihin ja Korkeimman oikeuden vahingonkorvausvastuuta koskevaan oikeuskäytäntöön. Se, mitä julkisen vallan käytöllä ja sen käytöstä aiheutuneella taloudellisella vahingolla tarkoitetaan, on siten lähtökohtaisesti tältä pohjalta selvitettävissä.

18. Vahingonkorvauslain säätämiseen johtaneesta hallituksen esityksestä (HE 187/1973 vp s. 18) ilmenee, että lain 3 luvun 2 §:n mukaisen korvausvastuun on tarkoitettu koskevan muun ohella julkisen vallan harjoittamaa tarkastus- ja neuvontatoimintaa. Hallituksen esityksen mukaan pykälän 2 momentin mukainen, kohtuullista vaatimustasoa koskeva korvausvelvollisuuden rajoitus on erityisen tärkeä tällaisen toiminnan kohdalla.

Korkeimman oikeuden ratkaisukäytäntöä

19. Korkeimman oikeuden ratkaisussa KKO 2009:24 on ollut kysymys vahingonkorvausvastuusta muun muassa julkisen vallan käytön perusteella. Ratkaisun mukaan julkisen vallan käytöllä tarkoitetaan yleensä sellaisten päätösten tekemistä, joilla asetetaan oikeudellisia sääntöjä ja sovelletaan niitä yksittäistapauksessa. Esimerkkinä tällaisesta toiminnasta voidaan mainita hallintomenettelyyn liittyvät sellaiset toimet, joilla julkisyhteisö välittömästi puuttuu yksilön etuihin, oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Tämän mukaan silloin, kun valtion viranomainen tekee henkilön oikeuksia koskevan hallintopäätöksen, kuten myöntäessään lakiin perustuvan luvan, kyse on julkisen vallan käytöstä (kohta 9).

20. Mainitun ratkaisun mukaan neuvojen antaminen ei lähtökohtaisesti sisällä sellaista puuttumista yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin, että kyse olisi julkisen vallan käytöstä. Edellä kohdassa 18 selostetuista hallituksen esityksen perusteluista on kuitenkin ratkaisun mukaan voitu päätellä, että viranomaisen neuvontatoimintaa ei ole ollut tarkoitus täysin sulkea pois sellaisen julkisen vallan käytön piiristä, josta voi seurata korvausvastuu. Neuvonta eri muodoissaan voi olla keskeinen tehtävä viranomaisen toiminnassa. Tällöin annettu neuvo saattaa neuvon saajan kannalta vaikuttaa hallintopäätökseltä, kuten esimerkiksi silloin, kun neuvo liittyy tiedusteluun henkilön laillisista oikeuksista tai velvollisuuksista (kohdat 10–12).

21. Ratkaisussa on ollut kysymys tapauksesta, jossa pääkonsulaatissa työskennellyt toimistosihteeri oli saatuaan ulkomaalaisvirastosta tiedon, jonka mukaan työ- ja oleskelulupia hakeneet venäläiset vuokratyöntekijät eivät tarvitsisi erikseen lupia Espanjassa työskentelyä varten, ilmoittanut tiedon edelleen asiaa kysyneen yhtiön toimitusjohtajalle. Toimistosihteerin virkatehtäviin oli kuulunut oleskelu- ja työlupahakemuksien käsittely ja päätösten tekeminen sekä neuvonta siitä, miten pääkonsulaatin toimialaan kuuluva asia pannaan vireille ja miten asiaa käsiteltäessä on toimittava. Toimistosihteerin tehtäviin ei sen sijaan ollut kuulunut neuvominen työ- ja oleskelulupien vaikutuksista muualla kuin Suomessa. Korkein oikeus katsoi, ettei neuvon antamista tällaisissa olosuhteissa ollut perusteltua rinnastaa työntekijöiden oikeuksia ja velvollisuuksia koskevaan hallintopäätökseen, eikä kysymys siten ollut ollut vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:ssä tarkoitetusta julkisen vallan käytöstä (kohta 13).

22. Ratkaisussaan KKO 1989:50 Korkein oikeus on sen sijaan katsonut, että työvoimaneuvojan antama neuvontapalvelu oli julkisen vallan käyttöä. Asiassa oli ratkaisun mukaan merkityksellistä se, että kysymyksessä olleen kaltainen neuvonta muodosti olennaisen osan työvoimatoimiston palveluneuvojan virkatehtävistä ja koski tietoja kysyjille tärkeiden ja heihin pakottavina sovellettavien säännösten ja määräysten sisällöstä. Työvoimaneuvojalta saadut tiedot olivat ilmenneet neuvonnan saajille heitä sitovina ohjeina paluumuuttoa varten.

23. Ratkaisussaan KKO 2001:93 Korkein oikeus katsoi, että laissa säädetyn päivähoitopaikan järjestäminen siihen oikeutetulle oli sellainen kunnan lakisääteinen tehtävä, jonka täyttämisessä oli kysymys julkisen vallan käyttämisestä. Kaupungin vahingonkorvausvastuu määräytyi näin ollen vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:n mukaan.

Korkeimman oikeuden arviointi

24. Henkilökohtaisen avun järjestäminen vaikeavammaiselle henkilölle on kunnan lakisääteinen tehtävä, joka rinnastuu ratkaisussa KKO 2001:93 käsiteltyyn kunnan velvollisuuteen järjestää päivähoitopaikka. Myöntäessään henkilökohtaista apua kunta tekee hallintopäätöksen, jolla on vaikutuksia vaikeavammaisen henkilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Selvää on, että kysymys on tältä osin vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:ssä tarkoitetusta julkisen vallan käytöstä.

25. Vammaispalvelulain mukainen ohjaus- ja auttamistehtävä liittyy kohdasta 9 ilmenevin tavoin kiinteästi henkilökohtaisen avun järjestämisvelvollisuuteen. Ohjaus- ja auttamisvelvollisuus koskee niitä tapauksia, joissa kunta on valinnut henkilökohtaisen avun järjestämistavaksi työnantajamallin, jossa vaikeavammainen henkilö itse huolehtii työnantajan velvoitteista kunnan tai muun palveluntuottajan asemesta. Sen vuoksi vammaispalvelulain 8 d §:n 3 momentin mukaisen ohjaus- ja auttamistehtävän voidaan katsoa olevan julkisen vallan käyttämistä ainakin siltä osin kuin kysymys on vaikeavammaisen henkilön ohjaamisesta ja auttamisesta hänelle henkilökohtaisen avustajan työnantajana kuuluvien oikeudellisten velvollisuuksien täyttämisessä.

26. Velvollisuudessa ottaa työntekijäin ryhmähenkihenkivakuutus henkilökohtaista avustajaa varten on kysymys työnantajayhdistyksen jäseneksi liittyneen vaikeavammaisen henkilön työehtosopimuslakiin perustuvasta velvollisuudesta. Kaupunki on siten käyttänyt julkista valtaa ohjeistaessaan B:tä ryhmähenkivakuutuksen ottamisesta.

Onko kaupunki jättänyt noudattamatta toimelle kohtuudella asetettavia vaatimuksia

27. Vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:n 2 momenttiin sisältyvän rajoituslausekkeen mukaan julkisyhteisö on velvollinen korvaamaan julkista valtaa käytettäessä aiheutuneen vahingon vain, milloin toimen tai tehtävän suorittamiselle sen laatu ja tarkoitus huomioon ottaen kohtuudella asetettavia vaatimuksia ei ole noudatettu.

28. Lainkohtaa koskevassa hallituksen esityksessä on tältä osin todettu, että vakiintuneet muodot saavuttaneille viranomaistoiminnoille voidaan asettaa ankarammat virheettömyysvaatimukset kuin uusille toimintamuodoille (HE 187/1973 vp s. 18). Korkeimman oikeuden ratkaisun KKO 2011:37 (kohta 5) mukaan arvioinnissa tulee kiinnittää huomiota virkatoimen ja sen moitteettoman hoitamisen merkitykseen etenkin sen tahon kannalta, jonka oikeuksiin toimi kohdistuu.

29. Korkein oikeus toteaa, että vammaispalvelulain 8 d §:n 3 momentin mukaisessa toimessa on kysymys ohjaustehtävästä, jonka tarkoituksena on auttaa vaikeavammaista henkilöä hoitamaan hänelle henkilökohtaisen avustajan työnantajana kuuluvat velvollisuudet tilanteissa, joissa henkilökohtaista apua järjestetään työnantajamallia käyttämällä. Kunnan antama ohjaus on olennainen osa työnantajamallin toteuttamista, sillä työnantajan asemaan liittyy monenlaisia velvollisuuksia, joiden täyttäminen on tärkeää mutta ei yksityishenkilölle välttämättä yksinkertaista.

30. Kaupungin on kohdan 12 mukaisesti katsottava tienneen, että työehtosopimus sitoo B:tä. Sitovan työehtosopimuksen noudattaminen kuuluu työnantajan keskeisiin velvollisuuksiin. Nämä seikat huomioon ottaen kaupungin ei voida katsoa noudattaneen vaikeavammaisen henkilön ohjaukselle kohtuudella asetettavia vaatimuksia, kun se on laiminlyönyt muuttaa ryhmähenkivakuutusta koskevaa ohjettaan työehtosopimuksen voimaantulon johdosta ja ilmoittaa uudesta työnantajavelvoitteesta B:lle.

Syy-yhteys

31. Asiassa on riidatonta, että A on menettänyt henkivakuutuskorvauksen, koska B ei ole ottanut työntekijäin ryhmähenkivakuutusta henkilökohtaiselle avustajalleen, jonka oikeudenomistaja A on. Seuraavaksi on arvioitava, onko A:n menetys aiheutunut kaupungin laiminlyönnistä.

32. Kun korvausvastuun perusteena vedotaan laiminlyöntiin, merkityksellinen syy-yhteys laiminlyönnin ja aiheutuneen vahingon välillä arvioidaan kysymällä, olisiko toimimisvelvollisuuden noudattaminen estänyt vahingon vai onko vahinko seurausta jostakin muusta syystä kuin laiminlyönnistä (KKO 2017:81, kohta 14). Korvausvastuun edellyttämälle syy-yhteydelle on oikeuskäytännössä usein asetettu lisävaatimus, jonka mukaan vahingon on täytynyt olla vahingon aiheuttajan ennalta arvattavissa (esim. KKO 1990:163, KKO 1995:198, KKO 1996:47 ja KKO 2001:54).

33. Kaupunki on vedonnut siihen, että vahinko oli johtunut B:n laiminlyönnistä ottaa ryhmähenkivakuutus eikä kaupungin menettelystä.

34. Vahingonkorvausoikeutta koskevassa ratkaisukäytännössä on yleistä, että vahingon katsotaan olevan syy-yhteydessä useamman kuin yhden henkilön menettelyyn tai laiminlyöntiin silloinkin, kun henkilöt eivät ole toimineet yhdessä. Syy-yhteyden täyttymisen edellytykseksi ei myöskään voida asettaa sitä, että menettely tai laiminlyönti olisi ainoa syy vahingolle (KKO 2010:17, kohta 20). Kaupungin laiminlyönti voi siten olla syy-yhteydessä vahinkoon, vaikka vahingon katsottaisiin johtuneen myös siitä, että B on laiminlyönyt velvoitteitaan työnantajana.

35. Asiassa ei ole edes väitetty, että B olisi jättänyt noudattamatta työnantajan velvollisuuksia muutoin kuin työntekijäin ryhmähenkivakuutuksen osalta, jota koskeva kaupungin antama tieto on ollut virheellinen. Henkilökohtainen apu on vaikeavammaiselle maksutonta, jolloin myös työehtosopimukseen perustuvat palkan osat ja muut avustajasta aiheutuvat välttämättömät kulut jäävät viimekädessä kunnan kustannettaviksi. Nämä seikat huomioon ottaen Korkein oikeus pitää uskottavana, että B olisi ottanut työntekijäin ryhmähenkivakuutuksen, jos hän olisi saanut kaupungilta asianmukaisen ohjauksen. Tätä arviota ei muuta se, että B:llä on ollut mahdollisuus saada ohjeistusta myös Heta-liitolta. Kaupungin laiminlyönti on siten ainakin osaltaan aiheuttanut sen, ettei B ole ottanut ryhmähenkivakuutusta.

36. Kaupungin kannalta ei myöskään ole ollut ennalta arvaamatonta, että B jättää virheellisen ohjauksen perusteella ryhmähenkivakuutuksen ottamatta. Tämän vuoksi ja ottaen huomioon ryhmähenkivakuutuksen tarkoitus kaupungin ennakoitavissa on ollut myös se, että virheellisestä ohjauksesta voi työntekijän kuollessa aiheutua vahinkoa niille työntekijän läheisille, joilla olisi ollut oikeus henkivakuutuskorvaukseen. Tiedon saaminen työnantajan oikeudellisista velvollisuuksista on keskeinen vammaispalvelulain 8 d §:n 3 momentin säännöksen suojaama etu. Kunnan ohjaus- ja avustamisvelvollisuus mahdollistaa sen, että vaikeavammaiselle työnantajalle kuuluvat velvollisuudet tulevat täytetyiksi. Samalla säännös suojaa myös henkilökohtaista avustajaa ja hänen oikeuttaan saada palkka ja muut taloudelliset edut. Kaupungin laiminlyönti on siten ollut syy-yhteydessä siihen, ettei B ole ottanut ryhmähenkivakuutusta henkilökohtaista avustajaansa varten, ja näin ollen siihen, ettei A ole saanut vakuutuskorvausta.

Korkeimman oikeuden johtopäätös

37. Edellä mainituilla perusteilla Korkein oikeus katsoo, että kaupunki on laiminlyödessään vammaispalvelulain 8 d §:n 3 momentin mukaisen velvollisuutensa ohjata B:tä työnantajan ryhmähenkivakuutuksen ottamisessa käyttänyt julkista valtaa ja aiheuttanut A:lle taloudellisena vahinkona henkivakuutuskorvauksen menetyksen. Kaupunki on siten velvollinen suorittamaan A:lle tämän vaatiman vahingonkorvauksen, jonka määrä on riidaton.

Tuomiolauselma

Käräjäoikeuden tuomio kumotaan.

Kaupunki velvoitetaan suorittamaan A:lle korvaukseksi menetetystä ryhmähenkivakuutuskorvauksesta 23 830 euroa korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen 1.7.2019 lukien. Korvausvelvollisuus on yhteisvastuullinen ratkaisussa KKO 2022:22 korvausvelvolliseksi tuomitun B:n kanssa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Juha Häyhä, Marjut Jokela, Mika Huovila, Tuomo Antila ja Eva Tammi-Salminen. Esittelijä Tiina-Liisa Autio.