KKO:2021:68

Asian käsittely alemmissa oikeuksissa

Asian tausta

Aluehallintovirasto ja kaupunki olivat 16.1.2001 tehneet toimeksiantosopimuksen talous- ja velkaneuvontapalvelujen järjestämisestä. Kaupunki oli sopimuksessa sitoutunut tuottamaan talous- ja velkaneuvonnasta annetun lain (713/2000) 1 §:ssä tarkoitettuja talous- ja velkaneuvontapalveluja sopimuksessa määrätyllä toimialueella 1.1.2001 alkaen. Sopimuksen mukaan kaupungilla oli oikeus saada korvaus sopimuksessa tarkoitettujen tehtävien hoitamiseksi työ- ja elinkeinoministeriön asetuksen mukaisesti.

Sopimuksen oli sovittu olevan voimassa määräaikaisena kaksi vuotta, minkä jälkeen se jatkuisi toistaiseksi voimassa olevana irtisanomisehdoin. Sopimuksen mukaan osapuolet voivat kirjallisesti irtisanoa toistaiseksi voimassa olevan sopimuksen päättymään seuraavan kalenterivuoden joulukuun viimeisenä päivänä. Sopimuksessa määrättiin myös, että jos jompikumpi osapuoli rikkoo sopimusta olennaisesti eikä toisen osapuolen kirjallisesta kehotuksesta huolimatta toimi sopimuksen edellyttämällä tavalla, toisella osapuolella oli oikeus purkaa sopimus päättymään välittömästi.

Kaupunki toimitti 2.7.2014 aluehallintovirastolle kirjelmän, jossa se katsoi aluehallintoviraston suorittaman korvauksen olleen riittämätön palvelujen järjestämiseksi. Kaupunki purki 18.11.2014 sopimuksen päättymään heti.

Kanne ja vastaus Pirkanmaan käräjäoikeudessa

Valtio edustajanaan aluehallintovirasto vaati kanteessaan, että kaupunki velvoitetaan korvaamaan valtiolle toimeksiantosopimuksen ehtojen vastaisesta sopimuksen purkamisesta aiheutunut välitön vahinko 4 386 euroa korkoineen. Aluehallintovirasto ei ollut osaltaan rikkonut sopimusta, vaan oli maksanut kaupungille asetuksen mukaisen korvauksen tehtävien suorittamisesta. Aluehallintovirasto oli kaupungin sopimuksen vastaisen purkamisen vuoksi joutunut ryhtymään ylimääräisiin poikkeuksellisiin toimiin asian selvittämiseksi, uuden sopimuksen tekemiseksi ja korvausasian hoitamiseksi. Näihin toimenpiteisiin oli kulunut aikaa yhteensä 51 tuntia. Määrällisesti vaatimus perustui aluehallintovirastojen maksuista vuosina 2014 ja 2015 annetussa valtioneuvoston asetuksessa (1092/2013) säädettyyn 86 euroon tunnilta.

Kaupunki vaati, että kanne hylätään. Kaupungilla oli oikeus ja velvollisuus purkaa sopimus, koska aluehallintoviraston rahoitus ei taannut kaupungille lainmukaisia riittäviä taloudellisia resursseja palveluiden tuottamiseen. Aluehallintovirastolle ei ollut aiheutunut vahinkoa sopimuksen purkamisesta. Vaaditun korvauksen suuruus perustui aluehallintoviraston kustannuksiin, jotka oli laskettu selvitystyöhön osallistuneiden virkamiesten asiaan käyttämien työtuntien perusteella. Kaupungin mukaan oli perusteetonta, että aluehallintovirasto laskuttaisi kaupunkia töistä, joita viranhaltijat omassa virassaan tekivät.

Käräjäoikeuden tuomio 23.6.2016 nro 16/20745

Käräjäoikeus totesi, että kaupunki oli toimeksiantosopimuksen solmiessaan hyväksynyt sen, että korvauksen perusosa määräytyy valtion talousarvion perusteella ja että perusosaan verrattuna suhteellisesti selvästi pienemmän lisäkorvauksen maksaminen perustui valtion tarveharkintaan. Siksi aluehallintoviraston ei katsottu rikkoneen sopimusta, saati sillä tavalla olennaisesti, että kaupungilla olisi ollut oikeus purkaa sopimus.

Väitetystä vahingosta käräjäoikeus totesi, että vahingonkärsijän on näytettävä hänelle tosiasiallisesti aiheutuneen vahinkoa. Valtion kanne perustui siihen, että se oli joutunut ryhtymään ylimääräisiin poikkeuksellisiin toimiin, joista oli aiheutunut sille kustannuksia. Kustannukset olivat aiheutuneet aluehallintoviraston virkamiesten tekemistä työtunneista muun muassa asiaan perehtymisessä ja sen selvittämisessä, uuden sopimuksen tekemisessä sekä korvausasian selvittämisessä ja korvausvaatimuksen laatimisessa. Uuden sopimuksen laatiminen kuului aluehallintoviraston lakisääteisiin tehtäviin, ja uusi sopimus olisi tullut laadittavaksi siinäkin tapauksessa, että sopimus olisi irtisanottu sopimusehtojen mukaisesti. Käräjäoikeus katsoi, ettei valtio ollut näyttänyt joutuneensa turvautumaan kaupungin sopimusrikkomuksen vuoksi sellaisiin ylimääräisiin ja poikkeuksellisiin toimiin, että sille olisi aiheutunut korvattavaa vahinkoa.

Käräjäoikeus hylkäsi kanteen.

Asian on ratkaissut käräjätuomari Oskar Kulmala.

Turun hovioikeuden tuomio 31.10.2019 nro 864

Valtio valitti hovioikeuteen ja toisti käräjäoikeudessa esittämänsä vaatimukset perusteineen.

Kaupunki vaati, että valitus hylätään. Kaupunki toisti myös kanteen kiistämisperusteena esittämänsä väitteen siitä, että sillä oli ollut oikeus sopimuksen purkamiseen.

Hovioikeus ei muuttanut käräjäoikeuden tuomiota.

Asian ovat ratkaisseet hovioikeuden jäsenet Asko Nurmi, Juha Karvinen ja Katariina Sorvari.

Muutoksenhaku Korkeimmassa oikeudessa

Valtiolle myönnettiin valituslupa oikeudenkäymiskaaren 30 luvun 3 §:n 2 momentin 2 kohdan nojalla rajoitettuna koskemaan kysymystä siitä, onko hovioikeuden toteamasta sopimusrikkomuksesta aiheutunut korvattavaa vahinkoa valtiolle.

Valtio vaati valituksessaan, että hovioikeuden tuomio kumotaan ja sen vahingonkorvausvaatimus hyväksytään.

Kaupunki vaati vastauksessaan valituksen hylkäämistä.

Korkeimman oikeuden ratkaisu

Perustelut

Asian tausta ja alempien oikeuksien ratkaisut

1. Aluehallintovirasto ja kaupunki olivat 16.1.2001 tehneet toimeksiantosopimuksen talous- ja velkaneuvontapalvelujen järjestämisestä. Kaupunki oli sopimuksessa sitoutunut tuottamaan talous- ja velkaneuvonnasta annetun lain (713/2000) 1 §:ssä tarkoitettuja talous- ja velkaneuvontapalveluja kaupungin ja kunnan X alueella. Kaupunki toimitti vuonna 2014 aluehallintovirastolle kirjelmän, jossa se katsoi aluehallintoviraston suorittaman korvauksen olleen riittämätön palvelujen järjestämiseksi. Tähän perusteeseen vedoten kaupunki purki toimeksiantosopimuksen 18.11.2014.

2. Valtio on vaatinut käräjäoikeudessa nostamassaan kanteessa, että kaupunki velvoitetaan korvaamaan valtiolle toimeksiantosopimuksen sopimuksenvastaisesta purkamisesta aiheutunut välitön vahinko 4 386 euroa korkoineen. Valtio on perustanut korvausvaatimuksensa siihen, että se oli kaupungin sopimuksen purkamisen vuoksi joutunut ryhtymään ylimääräisiin ja poikkeuksellisiin toimiin, joista oli aiheutunut sille kustannuksia. Kustannukset olivat valtion mukaan muodostuneet aluehallintoviraston virkamiesten tekemästä ylimääräisestä työstä. Ylimääräisiä työtunteja oli kertynyt seuraavasti: asiaan perehtymisessä ja asian selvittämisessä 3 tuntia, neuvotteluissa ohjaavien virastojen kanssa 4 tuntia, toimenpiteiden harkinnassa 8 tuntia, neuvotteluissa korvaavan sopimuksen tekemiseksi 13 tuntia, esitysasiakirjojen ja sopimusten laadinnassa 7 tuntia, korvausasiaan perehtymisessä ja selvittämisessä 13 tuntia sekä korvausvaatimuksen laatimisessa 3 tuntia eli yhteensä 51 tuntia. Työtunnin arvon valtio on perustanut aluehallintovirastojen maksuista vuosina 2014 ja 2015 annetun valtioneuvoston asetuksen (1092/2013) mukaiseen suoritemaksuun 86 euroa tunnilta.

3. Käräjäoikeus on katsonut tuomiossaan, ettei kaupungilla ollut oikeutta purkaa toimeksiantosopimusta. Käräjäoikeus on kuitenkin hylännyt kanteen, koska valtio ei ollut näyttänyt, että sille olisi aiheutunut korvattavaa vahinkoa.

4. Hovioikeus ei ole muuttanut käräjäoikeuden tuomiota.

Kysymyksenasettelu

5. Hovioikeus on katsonut, että kaupunki on syyllistynyt sopimusrikkomukseen purkaessaan sen ja aluehallintoviraston välisen toimeksiantosopimuksen. Valituslupa on myönnetty rajoitettuna koskemaan sitä, onko hovioikeuden toteamasta sopimusrikkomuksesta aiheutunut korvattavaa vahinkoa valtiolle. Valitusluvan rajauksen mukaisesti Korkeimman oikeuden tutkittavana ei siten ole se, onko kaupungilla ollut oikeus purkaa sopimus, vaan ratkaistavana on kysymys siitä, onko valtiolle aiheutunut sopimusrikkomuksesta korvattavaa vahinkoa.

Arvioinnin lähtökohdat

6. Asiassa on kysymys sopimuksen oikeudettoman päättämisen perusteella vaadittavasta vahingonkorvauksesta. Tällaisesta korvauksesta ei ole sovellettavassa laissa säädetty eikä sopimuksessa sovittu. Vaatimus tulee siten ratkaistavaksi yleisten sopimus- ja vahingonkorvausoikeudellisten periaatteiden mukaisesti.

7. Sopimusrikkomustilanteissa sopijapuolella on lähtökohtaisesti oikeus saada sopimuskumppaniltaan korvausta vahingoista, joita tämän sopimusrikkomuksesta on hänelle aiheutunut. Tällaista korvattavaa vahinkoa voivat olla muun muassa asian selvittelystä aiheutuneet kustannukset.

8. Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa valtio on vaatinut korvausta kustannuksista, joiden perusteeksi valtio on ilmoittanut sen, että aluehallintovirastossa oli jouduttu ryhtymään sopimusrikkomuksen vuoksi ylimääräisiin toimenpiteisiin. Korkein oikeus on useissa ratkaisuissa arvioinut julkisyhteisön oikeutta saada korvaus omien työntekijöidensä vahinkotapahtuman vuoksi varsinaisena työaikana tekemästä työstä aiheutuneista kustannuksista.

9. Ratkaisussa KKO 1992:131 Korkein oikeus katsoi, että tulipalon murhapoltolla aiheuttanut ei ollut velvollinen korvaamaan kunnan sammutuskustannuksia, koska palokunnan ylläpitäminen sekä tulipaloon liittyvien sammutus- ja pelastustöiden hoitaminen ovat kunnan lakisääteisiä tehtäviä, jotka on tarkoitettu rahoitettaviksi verovaroilla. Vaatimus oli lakiin perustumaton, kun tällaisesta korvausvelvollisuudesta ei ollut laissa erityistä säännöstä. Myös ratkaisussa KKO 1999:121 kaupungin vaatimus saada korvausta sen palomiehille maksamista kiinteistä palkkakustannuksista hylättiin, koska kaupungille ei ollut syntynyt hälytyksestä vahingonkorvauslain nojalla korvattavaa vahinkoa. Tässäkin ratkaisussa korvausvaatimusten hylkäämistä perusteltiin sillä, että palokunnan ylläpitäminen on kunnan lakisääteinen tehtävä. Kaupungin olisi ollut suoritettava palomiehille kysymyksessä olevat kiinteät palkkakustannukset siinäkin tapauksessa, ettei vastaaja olisi aiheuttanut perusteetonta palohälytystä.

10. Viranomaisen, kuten juuri pelastustoimen lakisääteisiin tehtäviin kuuluu usein sellaisia toimia, jotka joudutaan suorittamaan nimenomaan vahingon aiheuttamisen vuoksi. Toisaalta viranomaisen tehtävien lakisääteisyys ei ilman muuta merkitse sitä, etteivät säännönmukaisiin tehtäviin kuulumattomat, vahinkotapahtumasta johtuvien ylimääräisten toimien vuoksi aiheutuneet kustannukset voisi tulla korvattaviksi.

11. Ratkaisussa KKO 1990:107 kaupunki oli antanut sen omaisuudelle rikoksella aiheutettujen vahinkojen korjaamisen kaupungin palveluksessa olevien työntekijöiden tehtäväksi. Vaikka kaupungille ei ollut aiheutunut korjaustöistä ylimääräisiä palkkamenoja ylityökorvauksia lukuun ottamatta, Korkein oikeus katsoi, että kaupungille oli työntekijöiden käyttämisestä rakennukselle tulleiden vaurioiden korjaamiseen aiheutunut korvattavaa vahinkoa.

12. Ratkaisussa KKO 1994:42 kunnan työntekijät olivat käyttäneet työaikaa rikoksesta aiheutuneiden jälkien siivoamiseen, lääkärissä käyntiin, poliisikuulusteluihin, oikeudenkäyntiin ja muuhun rikosten selvittelyyn. Kunnalle katsottiin aiheutuneen siivoustyöstä korvattavaa vahinkoa, joka oli maksettujen palkkojen ja sosiaalikulujen suuruinen. Kunnalla oli oikeus saada korvausta myös siitä palkasta, jonka se oli maksanut työntekijälleen tämän käydessä lääkärissä. Sen sijaan poliisikuulusteluihin ja oikeudenkäyntiin liittyvät vahingonkorvausvaatimukset hylättiin.

13. Ratkaisussa KKO 1998:149 syytetty oli erehdyttänyt Kansaneläkelaitoksen maksamaan aiheettomia matkakorvauksia. Hänet velvoitettiin korvaamaan Kansaneläkelaitokselle rikoksen selvittämisestä aiheutuneeseen ylimääräiseen työhön, joka ei kuulunut Kansaneläkelaitoksessa tehtävään tavanomaiseen tarkastustyöhön, käytetyn henkilökunnan säännönmukaiset palkkakustannukset selvitystyöhön käytetyltä ajalta. Kansaneläkelaitos oli vaatinut korvausta myös sellaisista esitutkintaan liittyvistä toimenpiteistä, jotka eivät kuuluneet Kansaneläkelaitoksessa tehtyyn selvitystyöhön. Nämä toimenpiteet eivät oikeuttaneet vahingonkorvaukseen. Oikeudenkäyntikirjelmän laatimisesta aiheutuneiden kustannusten katsottiin kuuluneen oikeudenkäyntikuluihin.

14. Mainituissa ratkaisuissa on ollut kyse sopimuksenulkoisesta vahingonkorvausvastuusta. Niissä Korkein oikeus on katsonut, että muun muassa vahingon korjaus- ja siivoustöistä sekä vahinkotapahtuman selvittelystä johtuneet vahingonkärsijän omien työntekijöiden työstä aiheutuneet kustannukset on korvattava silloin, kun korjaus- ja siivoustöistä tai vahingon selvittelystä on aiheutunut vahingonkärsijälle ylimääräistä työtä, vaikkei siitä olisi aiheutunut ylimääräisiä palkkakustannuksia. Tehtävien lakisääteisyyden ei ole katsottu estävän tällaisten vahinkojen korvattavuutta.

15. Edellä kuvatuissa ratkaisuissa KKO 1990:107, KKO 1994:42 ja KKO 1998:149 vahingot oli aiheutettu rikoksella. Korvausvastuun perustuessa sopimusrikkomukseen sen selvittämisestä aiheutuvat kulut ja ylimääräinen työ johtuvat samalla tavalla välittömästi vastuuperusteesta kuin vastaavat vahingot sopimuksen ulkoisenkin vastuun tilanteissa. Korkein oikeus katsoo, että arvioitaessa tällaisten vahinkojen korvattavuutta sopimusvastuun perusteella on perusteltua noudattaa vastaavia periaatteita, joita Korkeimman oikeuden oikeuskäytännössä on kehitelty sopimuksen ulkoisen vastuun osalta.

Arviointi tässä asiassa

Korvattava vahinko

16. Aluehallintoviraston ja kaupungin välillä on ollut talous- ja velkaneuvonnasta annetun lain 3 §:ssä tarkoitettu sopimus, jossa kunta on sitoutunut huolehtimaan talous- ja velkaneuvontapalvelujen järjestämisestä kunnassa asuville henkilöille. Sopimuksella on siirretty vastuu talous- ja velkaneuvontapalvelujen järjestämisestä aluehallintovirastolta kunnalle. Korkein oikeus on samaa sopimusta koskevassa ratkaisussaan KKO 2019:1 (kohta 10) katsonut, että kyseessä on julkisen hallintotehtävän hoitamista koskeva sopimus, jota on pidettävä hallintolain 3 §:ssä tarkoitettuna hallintosopimuksena.

17. Kaupunki on syyllistynyt sopimusrikkomukseen purkaessaan sen ja aluehallintoviraston välisen toimeksiantosopimuksen. Sopimusrikkomuksen vuoksi aluehallintovirasto on joutunut ryhtymään myös sellaisiin toimenpiteisiin, joita se ei olisi joutunut suorittamaan, jos sopimusrikkomusta ei olisi tapahtunut. Korkein oikeus katsoo, ettei yksinomaan se seikka, että sopimusjärjestely on liittynyt aluehallintoviraston lakisääteisiin tehtäviin, merkitse sitä, ettei valtiolla olisi oikeutta korvaukseen sille aiheutuneesta vahingosta.

18. Valtio on vaatinut korvauksia yhteensä 51 työtunnilta edellä kohdasta 2 ilmenevän erittelyn mukaisesti. Korkein oikeus katsoo, että näistä tunneista on käytetty 15 tuntia sopimusrikkomuksen selvittämiseen, 20 tuntia uuden korvaavan sopimuksen tekemiseen ja 16 tuntia korvausasian hoitamiseen.

19. Korkein oikeus toteaa, että sopimusrikkomuksen selvittämistyö on selvästi rikkomuksesta aiheutunutta ylimääräistä työtä. Korkein oikeus katsoo, että tästä aiheutuneet kustannukset ovat sellaista vahinkoa, jonka kaupunki on velvollinen korvaamaan. Valtion eritellyn vaatimuksen mukaisia selvittämiskustannuksia ovat perehtymisestä ja selvittämisestä aiheutuneiden kustannusten lisäksi neuvotteluista ohjaavien virastojen kanssa ja toimenpiteiden harkinnasta kertyneet kustannukset. Ylimääräiseen selvitystyöhön on luettava myös korvausasiaan perehtyminen, korvausasian selvittäminen ja korvausvaatimuksen laatiminen. Näihin toimenpiteisiin on käytetty yhteensä 31 työtuntia. Uuden sopimuksen tekemisestä aiheutuneita kustannuksia ei sen sijaan ole pidettävä sellaisena vahinkona, jonka kaupunki olisi velvollinen korvaamaan. Nämä kustannukset liittyvät viranomaisen lakisääteiseen toimintaan, eivätkä ne ole johtuneet välittömästi kaupungin sopimusrikkomuksesta, vaan ne olisivat aikanaan aiheutuneet valtiolle siinäkin tapauksessa, että kaupunki olisi sopimusehtojen mukaisesti irtisanonut sopimuksen.

Vahingon määrä

20. Valtio on perustanut vaatimuksensa yksikköhinnan aluehallintovirastojen maksuista annettuun asetukseen. Asetus perustuu valtion maksuperustelain 9 §:ään ja valtioneuvoston suoritemaksuasetukseen. Maksuperustelain 6 §:ssä säädetään julkisoikeudellisista suoritteista perittävistä maksuista. Pykälän 1 momentin mukaan julkisoikeudellisesta suoritteesta valtiolle perittävän maksun suuruuden tulee vastata suoritteen tuottamisesta valtiolle aiheutuvien kokonaiskustannusten määrää (omakustannusarvo). Korkein oikeus katsoo, että vahingonkorvaus voidaan määrätä valtion vaatiman yksikköhinnan mukaisena.

Tuomiolauselma

Käräjäoikeuden ja hovioikeuden tuomiot kumotaan.

Kaupunki velvoitetaan korvaamaan Suomen valtiolle sopimuksenvastaisesta sopimuksen purkamisesta aiheutunut vahinko 2 666 euroa korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen 10.4.2015 lukien.

Muilta osin valtion kanne hylätään.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Tatu Leppänen sekä oikeusneuvokset Jukka Sippo (eri mieltä), Jarmo Littunen, Päivi Hirvelä ja Lena Engstrand. Esittelijä Paula Klami-Wetterstein.

Eri mieltä olevan jäsenen lausunto

Oikeusneuvos Sippo: Erimielisyyteni koskee Korkeimman oikeuden ratkaisun kohdassa 5 todettua seuraavaa kysymystä: Seuraako siitä, että valituslupa on myönnetty valtiolle Korkeimman oikeuden ratkaisusta ilmenevällä tavalla rajoitettuna, se, että kaupungin vastauksessa esittämää väitettä siitä, että se ei ollut syyllistynyt sopimusrikkomukseen, ei tutkita Korkeimmassa oikeudessa?

Lausun tältä osin seuraavaa.

Kaupunki on vastauksessaan vastustanut valtion muutosvaatimuksia myös sillä jo alemmissa oikeuksissa esittämällään perusteella, että kaupunki ei ollut syyllistynyt kanteen perusteena olevaan sopimusrikkomukseen. Asian muulla perusteella hovioikeudessa voittanut kaupunki ei ole voinut hakea muutosta hovioikeuden tuomioon tämän kysymyksen osalta. Sille tai valtiolle ei myöskään ole voitu myöntää valituslupaa tämän kysymyksen tutkimiseksi.

Yleisistä prosessuaalisista periaatteista sen sijaan johtuu, että tällaisessa tilanteessa kaupunki voi vastauksessaan saattaa mainitun kysymyksen Korkeimman oikeuden tutkittavaksi, jos sen tutkimiselle ei ole oikeudenkäymiskaaren 30 luvun 12 §:ssä tarkoitetusta prekluusiosta johtuvaa tai muutakaan laillista estettä. Se seikka, että valtiolle muutoksenhakijana on valitusluvan myöntämistä koskevan sääntelyn mahdollistavalla tavalla myönnetty valituslupa rajoitettuna, ei ole tällainen peruste rajoittaa kaupungin edellä mainittua oikeutta muutoksenhakijan vastapuolena toistaa alemmissa asteissa esittämänsä oikeudelliset kiistämisperusteet myös Korkeimmassa oikeudessa (ks. KKO 2017:98, kohdat 12 ja 13).

Näillä perusteilla katson, että kaupungin vastauksessaan esittämä väite siitä, että se ei ollut syyllistynyt sopimusrikkomukseen, on tutkittava myös Korkeimmassa oikeudessa.