Presidentti Tatu Leppäsen puheenvuoro ulosottolaitospäivässä 27.10.2023

Arvoisa valtakunnanvouti, hyvät kuulijat,

Suomi ja Euroopan unioni rakentuvat demokratian, perusoikeuksien suojan ja oikeusvaltion periaatteille. Nämä perusperiaatteet ovat olleet ja ovat kivijalka yhteiskuntamme menestykselle ja ihmisten hyvinvoinnille, myös taloudellisessa mielessä. Uskon, että viime vuosien kansainvälinen kehitys, ennen muuta Ukrainan raaka sota, on entisestään kirkastanut niiden painoarvoa meille kaikille. Voimme olla kiitollisia siitä, että saamme elää ja tehdä työtä oikeusvaltiossa.

Demokraattisen oikeusvaltion keskeinen elementti ovat sen demokraattiset ja oikeusvaltiolliset instituutiot. Oikeusvaltion olennainen osa ovat riippumattomat tuomioistuimet ja muu oikeuslaitos, johon kuuluu myös ulosottolaitos. Viime kädessä oikeuslaitoksen asianmukainen toiminta varmistaa, että jokaisen oikeudet ja velvollisuudet toteutuvat myös reaalimaailmassa ja että jokainen voi luottaa niiden toteutumiseen. Vaikka henkilökuntamme jokapäiväinen arkinen työ ei aina ole välttämättä hohdokasta, sillä on syvä merkitys, koska se pitää jatkuvasti yllä ja uusintaa hienoa oikeusvaltiotamme.

Mieluisa tehtäväni tässä Ulosottolaitospäivässä on puhua aiheesta ”Ulosotto lainkäyttönä”. Tarkoitus on tarkastella ulosottoa siviiliasioissa tuomioistuinten ja erityisesti korkeimman oikeuden näkökulmasta. Kuten ulosottokaaressa todetaan, yleiset tuomioistuimet toimivat ulosottoasioissa muutoksenhakuviranomaisina sekä käsittelevät niiden tehtäviksi erikseen säädetyt ulosottoasiat.

Tarkoitukseni on käydä läpi ja puntaroida ulkopuolisen tuomarin näkökulmasta sitä, millaista lainkäyttöä ulosotto oikeastaan on, erityisesti verrattuna tuomioistuimiin ja oikeudenkäyntiin. Käsittelen kysymystä kolmella tasolla: ulosoton tehtävien, ulosottomiehen aseman ja ulosottomenettelyn kannalta.

Kuten tunnettua, perustuslain 3 §:ssä valtiolliset tehtävät on jaettu lainsäädäntövaltaan, hallitusvaltaan (eli toimeenpanovaltaan) ja tuomiovaltaan. Tuomiovaltaa käyttävät riippumattomat tuomioistuimet, ylimpinä tuomioistuimina korkein oikeus ja korkein hallinto-oikeus. 

Perustuslain lainkäyttöä koskevassa 9 luvussa säädetään tuomioistuimista ja yhdessä pykälässä syyttäjistä. Ylintä tuomiovaltaa riita- ja rikosasioissa käyttää korkein oikeus. Ylimmät tuomioistuimet valvovat lainkäyttöä omalla toimialallaan.

Ulosottoa ei mainita nykyisessä perustuslaissa. Aikaisemman Hallitusmuodon 53 §:n mukaan korkein oikeus käytti ylintä tuomiovaltaa oikeusasioissa sekä valvoi sen ohella ”tuomarien ja ulosottoviranomaisten lainkäyttöä”. Perustuslaki ei kuitenkaan merkinnyt tässä asiallista muutosta, koska esitöiden mukaan korkeimman oikeuden lainkäytön valvontatehtävä ”ulottuu alempien tuomioistuinten lisäksi myös ulosottoviranomaisiin” (HE 1/1998 vp s. 157). 

Mielestäni jo tästä voidaan tehdä kaksi valtiosääntöistä johtopäätöstä. Ensinnäkin ulosotto kuuluu valtiollisessa tehtävien jaossa laajassa mielessä tuomiovallan, ei toimeenpanovallan piiriin, ja ulosottoviranomaisten tehtävät ovat perusluonteeltaan lainkäyttöä, eivät hallintotoimintaa. Lainkäytössä ulosottomies, asianosaisiin nähden kolmantena tahona, soveltaa lakia oikeussuojan antamisen tarkoituksessa, kun taas hallinnossa hallintoviranomaiset soveltavat lakia oman hallinnonalansa päämäärien toteuttamiseksi.

Toiseksi ulosotto on perustuslaissa paalutettu muutoksenhaun osalta yleisten tuomioistuinten siviililinjalle. Sekä ulosottovalitusasiassa että myös täytäntöönpanoriidassa viimeisenä asteena toimii korkein oikeus. Vastaavasti myös ulosottoa koskevan oikeuskäytännön ohjaaminen ennakkopäätöksin on korkeimman oikeuden tehtävä. Ulosoton lainkäyttöluonteesta todettakoon myös, että ulosottovalitusasiassa tuomioistuin voi antaa uuden asiaratkaisun, siis muuttaa sisällöllisesti ulosottomiehen lainkäyttöratkaisua, sen sijaan että se voisi vain kumota ulosottomiehen ratkaisun ja palauttaa asian uuden ratkaisun tekemiseksi. 

Korkeimmalla oikeudella ei sen sijaan ole tämän lainkäyttötehtävän ylittävää ulosoton valvontatehtävää. Ylimmillä tuomioistuimilla on valtiosääntöisiä tehtäviä linjojensa tuomioistuinten toiminnan valvonnassa yleisellä tasolla, mikä on saanut ilmauksensa mm. tuomioistuinlain 19 a luvussa säädetyssä suhteessa Tuomioistuinvirastoon. Mitään tällaista roolia korkeimmalla oikeudella ei ole suhteessa Ulosottolaitokseen. 

Vaikka ulosotto siis on lainkäyttöä, se ei ole varsinaista tuomiovallan käyttöä, joka kuuluu tuomioistuimille. Riita-asia ratkaistaan tuomioistuimessa oikeudenmukaisessa oikeudenkäynnissä, jonka päätteeksi annettava tuomio sitoo oikeusvoimaisesti tulevaisuudessa (res judicata). 

Ulosoton tehtävänä on tuomioiden ja muiden ulosottoperusteiden täytäntöönpano. Täytäntöönpanon yhteydessä ulosottomies joutuu tekemään moninaisia lainkäyttöratkaisuja, esimerkiksi velvoitteen vanhentumisesta tai omistusoikeudesta ulosmitattavaan omaisuuteen. Nämä päätökset eivät kuitenkaan ratkaise osapuolten välistä oikeussuhdetta tulevaisuudessa sitovalla tavalla. Ulosottokaaren mukaan ulosottomiehen päätös on voimassa siinä ulosottoasiassa, jossa se on annettu. Tätä ei muuta sekään, jos ulosottomiehen päätökseen haetaan muutosta ja siihen saadaan muutoksenhakuasiassa tuomioistuimen ratkaisu. 

Sanotaan, että tuomiovalta on valtiovallan kolmijaon sektoreista heikoin. Totta on, että tuomioistuimilla on vain sanomisen valta, mutta sanan voimaa ei pidä vähätellä. Lisäksi meillä on väkevä Ulosottolaitos, joka panee tuomion tarvittaessa täytäntöön myös huonokuuloisinta vastaajaa vastaan!

Miten ulosotto sitten on lainkäyttönä organisatorisesti ja ulosottomiehen aseman kannalta järjestetty? Kuten tunnettua, perusratkaisu Suomessa poikkeaa useimmista muista maista, joissa myös täytäntöönpanotehtävät ovat usein osa tuomioistuimen tehtäviä, tai sitten täytäntöönpano on pitkälti yksityisten toimistojen toimintaa. 

Suomessa täytäntöönpano on uskottu valtion erityiselle viranomaiselle, Ulosottolaitokselle, ja siinä toimivat ulosottomiehet ovat puolueettomia lainkäyttöviranomaisia. Kansainvälisessä vertailussa on helppo todeta, että tämä on suomalaisen täytäntöönpanojärjestelmän vahvuus, sekä oikeusturvan että täytäntöönpanon tehokkuuden kannalta. 

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan mukaan jokaisella on oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan. Vastaava perusoikeus taataan perustuslain 21 §:ssä, samoin kuin unionin oikeuden alalla Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklassa. 

Ulosottomies ei ole näissä määräyksissä tarkoitettu tuomioistuin, eikä ulosottomenettely ole oikeudenmukainen oikeudenkäynti. Mainitut perusoikeudet toteutuvat meillä ulosotossa viime kädessä ulosottovalituksen kautta, koska asianosaisella on aina pääsy tuomioistuimeen ulosottomiehen lainkäyttöratkaisusta. Todettakoon myös, että perustuslain 106 §:ssä säädetty mahdollisuus lain perustuslainmukaisuuden kontrolliin koskee vain tuomioistuinta. 

Unionin oikeuden alalla on erityisesti huomattava, että unionin jäsenvaltioiden kansalliset tuomioistuimet ovat samalla unionin tuomioistuimia. Erityisen tärkeä on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa säädetty ennakkoratkaisumenettely, jolla varmistetaan unionin oikeuden yhdenmukainen tulkinta koko unionin alueella. Unionin oikeuden epäselvän kysymyksen tulkinta kuuluu unionin tuomioistuimelle, ja jos tällainen kysymys tulee esille jäsenvaltion tuomioistuimessa, tämä voi esittää kysymyksestä ennakkoratkaisupyynnön unionin tuomioistuimelle. Korkeimmalla oikeudella viimeisenä oikeusasteena on velvollisuus ennakkoratkaisupyynnön esittämiseen. Ulosottomiehellä ei tällaista mahdollisuutta ole. 

Puolueettomuus on luonnollisesti myös ulosottomiehen työssä tärkeää. Ulosottomies ei ole velkojan eikä velallisen asiamies, vaan puolueeton lainkäyttöviranomainen. Puolueettomuutta turvaavat ulosottokaaren säännökset mm. ulosottomiehen esteellisyydestä. Yleisen asianmukaisuuden vaatimuksen mukaisesti ulosottomiehen tulee toimia virkatehtävissään asianmukaisesti ja puolueettomasti.

Tuomareiden ja tuomioistuinten riippumattomuuden vaatimus on oikeusvaltiossa korostunut. Ulosotossa riippumattomuudella ei ole ollut yhtä vahvaa painoarvoa. Ulosottolaitos on nykyisin yksi valtakunnallinen viranomainen, jossa on keskushallinto, johdossaan valtakunnanvouti. Valtakunnanvouti nimittää voudit, ja johtava vouti alaisensa ulosottomiehet. Perustuslaissa säädetty tuomarin erityinen virassapysymisoikeus ei koske ulosottomiehiä. 

Ulosotossa on käytössä myös rajoitettu devoluutio- ja substituutio-oikeus. Ulosottoylitarkastajalle ja ulosottotarkastajalle kuuluvat ne täytäntöönpanon tehtävät, jotka kihlakunnanvouti hänelle määrää, ja vouti voi siirtää antamansa tehtävän toiselle alaiselleen virkamiehelle tai ottaa tehtävän itse hoitaakseen. Valtakunnanvoudilla ei sen sijaan ole devoluutio-oikeutta suhteessa voutiin.

Tällaisessa rakenteessa on tärkeää, että käytännön toiminnassa riippumattomuutta kunnioitetaan. Ulosottokaaressa muistutetaankin nimenomaisesti, että ”keskushallinnon on otettava toiminnassaan huomioon ulosottomiesten asema riippumattomina lainkäyttöviranomaisina”. Riippumattomuus tulee ottaa huomioon myös toiminnassa ulospäin, samoin kuin ulosottomiesten keskinäisissä suhteissa. Viime kädessä kyse on jokaisen henkilökohtaisesta ammattietiikasta ja integriteetistä, aina nuorinta ulosottotarkastajaa myöten. Riippumattomuus ei tietenkään estä keskustelua lainkäyttökysymyksistä eikä parhaiden käytäntöjen etsimistä ja myös suosittamista. 

Ulosotossa on väistämättä läsnä perusjännite täytäntöönpanolta vaadittavan tehokkuuden ja oikeusturvan takaamisen välillä, ja ulosottomiehen on toiminnassaan pyrittävä yhtä aikaa näihin molempiin. Ulosottokaaren mukaan täytäntöönpanotehtävät tulee suorittaa joutuisasti, tehokkaasti ja tarkoituksenmukaisesti aiheuttamatta kuitenkaan vastaajalle tai sivulliselle suurempaa haittaa kuin täytäntöönpanon tarkoitus vaatii. 

Mm. eduskunnan perustuslakivaliokunta on korostanut ulosottokaaresta ilmenevien puolueettomuus- ja tarkoitussidonnaisuusvaatimusten tärkeyttä ulosottoviranomaisten käytännön toiminnassa. Lisäksi on otettava huomioon vaatimus perusoikeuksia rajoittavien tai niihin vaikuttavien toimenpiteiden oikeasuhtaisuudesta (PeVL 42/2006 ja 30/2018 vp).

Kun ulosoton perustehtävään ovat vielä viime vuosina yhdistyneet pienenevät resurssit ja henkilöstömäärä, ulosotto on ollut pakko organisoida tehokkaimmalla mahdollisella tavalla. Toivottavasti tämä ei kuitenkaan jatkossakaan merkitse lainkäyttöroolista tinkimistä, edes ulosottoylitarkastajien ja -tarkastajien paineisen, arkisen työn tasolla. 

Tuomioistuinlaitoksen näkökulmasta olemme voineet vain suurella kunnioituksella seurata ulosottolaitoksen työn tehokkuutta, johon me emme ole päässeet eikä ole tarkoituskaan päästä. Se on hinta, joka tuomiovallan asianmukaisesta järjestämisestä on oikeusvaltiossa maksettava. Toinen asia on, että luonnollisesti myös tuomioistuinlaitoksen toiminta on järjestettävä tarkoituksenmukaisella tavalla, ja erityisesti oikeudenkäyntien joutuisuudessa meillä on paljon parannettavaa ja työtä tehtävänä.

Hyvät kuulijat, siirryn tarkastelemaan ulosottomenettelyä. Ulosottomenettely ei itsessään ole oikeudenmukainen oikeudenkäynti, kun asianosaisilta puuttuu esimerkiksi mahdollisuus suullisen todistelun esittämiseen. Kuitenkin vastaavan kaltaiset menettelyperiaatteet ovat myös ulosotossa tärkeitä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen katsannossa tuomion täytäntöönpano on nähty oikeudenkäynnin jatkeena ainakin oikeudenkäynnin keston kannalta. 

Perustuslain 21 §:ssä mainitaan käsittelyn julkisuus, oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta. Näistä elementeistä kuulemisperiaate on tärkeä myös ulosotossa, ja ulosottokaaressa säädetään tarkoin ilmoituksista, kuulemisesta ja tiedoksiannosta ulosottomenettelyssä. Ulosoton luonteen vuoksi julkisuusperiaatteella ei ole siinä lainkaan samaa painoarvoa kuin oikeudenkäynnissä, ja julkisuutta myös toteutetaan omalla tavallaan. Muutoksenhakutuomioistuimen näkökulmasta keskeisiä ovat luonnollisesti oikeus saada perusteltu päätös ja hakea muutosta. 

Miltä ulosottomenettelyn onnistuneisuus käytännössä sitten näyttää muutoksenhakuasioiden valossa? Ainakaan määrällisesti mitään yleisiä oikeusturvaongelmia ei ole nähtävissä. Tuomioistuintilastojen mukaan ulosottovalituksia ratkaistiin viime vuonna käräjäoikeuksissa noin 1 200 kappaletta (1 236). Edellisinä vuosina määrä on ollut 1 000–1 200 asiaa vuodessa. Ulosottoasioiden kokonaismäärään nähden siis vain hyvin pienessä osassa on tarvetta hakea muutosta. Täytäntöönpanoriitoja käräjäoikeuksissa käsiteltiin viime vuonna vain tusinan verran (13). Valitusasioiden lopputuloksista ei ole tilastotietoja käytettävissä, mutta lyhyt keskimääräinen käsittelyaika, viime vuonna alle 4 kuukautta (3,9 kk), viittaa siihen, että mitään laajamittaisia ongelmia asioissa ei ole ollut. 

Hovioikeuksissa ulosottovalituksia ratkaistiin viime vuonna 217 kappaletta. Myös aiempina vuosina määrä on ollut välillä 200–300 asiaa. Asioiden lyhyt keskimääräinen käsittelyaika myös hovioikeuksissa, viime vuonna 3,7 kuukautta, viittaa siihen, että suuressa osassa asioista ei ole ollut perusteita myöntää jatkokäsittelylupaa. 

Korkeimmassa oikeudessa ulosottovalituksia on käsitelty noin sata vuosittain, viime vuonna 84 kappaletta. Suuressa osassa näistä asioista hovioikeus ei ole myöntänyt valittajalle jatkokäsittelylupaa, ja merkittävä osa valituslupahakemuksista ratkaistaan yhden jäsenen kokoonpanossa, kun on ilmeistä, ettei valitusluvan myöntämiselle ole edellytyksiä. Tämä ulosottovalitusasioiden laatu merkitsee, että ennakkopäätöksiä ulosottoasioissa pystytään antamaan verraten vähän. 

Korkein oikeus on antanut viime vuosina vuosittain muutaman ulosottoa koskevan ennakkopäätöksen. Menettelylliset kysymykset ovat olleet ratkaisuissa usein esillä (esim. KKO 2023:22, 2022:54, 2022:27, 2021:11, 2019:97, 2018:4). Moni ratkaisu on koskenut myös omaisuuden ulosmitattavuutta erilaisten kiperien varallisuutta koskevien oikeustoimien ja järjestelyjen tilanteissa (esim. KKO 2023:44, 2022:9, 2021:77, 2020:82, 2020:64). Sen sijaan ulosottokäytännössä lukumääräisesti yleisimmät kysymykset, esimerkiksi toistuvaistulon ulosmittauksen helpotukset, ovat päässeet harvoin ennakkopäätöksen kohteiksi (ks. kuitenkin KKO 2023:59, KKO 2021:1). 

Karkeasti ottaen ulosottovalitusten sisällöstä tuomioistuimissa syntyy kaksijakoinen kuva. Yhtäällä ovat ns. tavallisten kansalaisten yleensä itse laatimat valitukset, jotka koskevat usein heidän toistuvaistulonsa ulosmittausta tai esimerkiksi omaisuudesta myynnissä saatua kauppahintaa. Toisaalla ovat tyypillisesti ulosmittausta erilaisissa varallisuustransaktioissa koskevat valitukset, jotka ovat yleensä lakimiesten laatimia ja hyvinkin seikkaperäisiä. Edellisen valitustyypin menestymisennuste on usein heikko, ja toisinaan kyse on osin kantelun tyyppisestä kirjoituksesta. 

Yksi keino edistää oikeusturvaa ulosotossa olisikin parantaa ulosottovalitusten laatua. Tämä edellyttäisi sitä, että valittajat pystyisivät nykyistä useammin turvautumaan oikeudelliseen apuun, mikä tarkoittaa käytännössä julkista oikeusapua. Tarvittaessa oikeusavun puoleen ohjaamisen voidaan mielestäni katsoa kuuluvan ulosottomiehen avoimuuden vaatimukseen. 

Ulosottomiehen päätöksen perustelujen seikkaperäisyys vaihtelee vastaavasti sen mukaan, millaisesta ratkaisusta on kysymys. Esimerkiksi toistuvaistulon ulosmittauksen helpotusta koskevan kielteisen ratkaisun perustelut saattavat olla melko lakoniset. Ulosottomiehen ratkaisun kattavat perusteet löytyvätkin usein vasta kihlakunnanvoudin valitusasiassa antamasta lausunnosta. Nämä voutien lausunnot ovat käytännössä tärkeitä ja järjestäen korkeatasoisia, mistä esitän voutikunnalle suuret kiitokset. Seikkaperäisen lausunnon laatiminen on varmasti työlästä, mutta sitäkin tärkeämpää valitusprosessin kannalta. Velkojat ovat tunnetusti yleensä passiivisia, mistä aiheutuu tiettyä ontuvuutta valitusprosessiin. 

Ulosottovalitusasioissa annetaan runsaasti oikeusturvaa, kun lainkäyttöasteita on peräti neljä. En kuitenkaan pidä tätä ongelmana enkä tuhlauksena, kun hovioikeudessa on nykyisin käytössä tehokas jatkokäsittelylupajärjestelmä. Voi päinvastoin kysyä, pitäisikö jatkokäsittelylupa myöntää ulosottovalitusasioissa jonkin verran nykyistä useammin. Muutamassa korkeimman oikeuden viime vuosina julkaisemassa ratkaisussa on katsottu, että hovioikeuden olisi pitänyt myöntää valittajalle jatkokäsittelylupa ulosottovalitusasiassa (KKO 2021:1, 2020:49, 2020:42, vrt. 2022:54). 

Korkein oikeus on tämän vuoden kesäkuussa tehnyt valtioneuvostolle lainsäädäntöaloitteen oikeudenkäymiskaaren muutoksenhakua korkeimpaan oikeuteen koskevien säännösten täydentämisestä ns. hyppyvalituslupaa ja ennakkopäätöskysymystä koskevilla säännöksillä. Toteutuessaan menettelyt voisivat jossain määrin parantaa korkeimman oikeuden edellytyksiä antaa ennakkopäätöksiä myös ulosottoasioissa. 

Esimerkiksi pieni-intressisessä ulosottoasiassa, joka ei muutoksenhakutietä todennäköisesti tulisi korkeimpaan oikeuteen saakka, käräjäoikeus voisi esittää lainsoveltamista koskevan ennakkopäätöskysymyksen korkeimmalle oikeudelle. Tai jos hovioikeus jättäisi ulosottovalitusasiassa jatkokäsittelyluvan myöntämättä, korkein oikeus voisi suoraan ratkaista ennakkopäätösluonteisen kysymyksen, palauttamatta välttämättä asiaa hovioikeuden uudelleen käsiteltäväksi.

Hyvät kuulijat; Yhteenvetona totean, että ulosotto on lainkäyttöä, mutta erityislaatuista lainkäyttöä. Todetut reunaehdot ja rajoitteet on otettava huomioon, jos esimerkiksi harkittaisiin joidenkin tehtävien siirtämistä tuomioistuimilta ulosotolle. Nykyisellään työnjako on selkeä ja järjestelmä toimiva. 

Tuomioistuinten näkökulmasta Ulosottolaitos on selvinnyt vaativista tehtävistään resurssipaineissa erinomaisesti. Kiitän kohta väistyvää valtakunnanvoutia hyvästä ja pitkäaikaisesta työstä ulosoton hyväksi. Toivotan samalla koko Ulosottolaitoksen väelle edelleen menestystä tärkeässä työssänne, sekä hyvää Ulosottolaitospäivää kaikille.