Lausunto korkeimpien oikeuksien yhteistyön kehittämistä koskevasta työryhmän mietinnöstä
Oikeusministeriölle
Viite: Oikeusministeriön lausuntopyyntö 1.7.2020 (VN/7214/2018)
Lausunto korkeimpien oikeuksien yhteistyön kehittämistä koskevasta työryhmän mietinnöstä
1.Oikeusministeriö on pyytänyt korkeimmalta oikeudelta lausuntoa työryhmän mietinnöstä, joka koskee korkeimpien oikeuksien yhteistyön kehittämistä (Mietintöjä ja lausuntoja -sarjan julkaisu 2020:6). Korkein oikeus on päättänyt antaa seuraavan lausunnon.
Yleisarviointi
2.Ylimpien tuomioistuinten välinen yhteistyö on tärkeää, ja se toimii jo nykyisellään varsin hyvin. On kuitenkin perusteltua pyrkiä kehittämään yhteistyötä edelleen ja arvioida, mitä keinoja tähän olisi käytettävissä.
3.Työryhmä on tehnyt suuren ja tarpeellisen perustyön kartoittamalla ylimpien tuomioistuinten ratkaisuja, joilla on ollut liittymiä toistensa ratkaisutoimintaan. Vaikka aineisto ei ole täydellinen, se antaa, täydennettynä muulla liittymäkohtia koskevalla tiedolla, riittävän pohjan sen arvioimiselle, millä tavoin tuomioistuinten yhteistyötä on syytä ryhtyä kehittämään.
4.Selvitystyön jatkamisen näkökulmasta on hyödyllistä myös se, että työryhmä on toimeksiantonsa mukaisesti etsinyt erilaisia yhteistyön muotoja, joilla voitaisiin muun muassa turvata ylimpien tuomioistuinten ratkaisujen yhdenmukaisuutta. Muitakin kuin työryhmän esiin tuomia yhteistyön muotoja saattaa olla löydettävissä. Merkityksellistä on, että kummassakin tuomioistuimessa vastaisuudessakin ylläpidetään sellaista niissä jo vallitsevaa toimintakulttuuria, jossa asianosaisten oikeusturvan sekä lainkäytön yhtenäisyyden ja ennustettavuuden tärkeäksi osaksi ymmärretään se, että ratkaistavalla asialla voi olla kytkentöjä toisen tuomioistuinlinjan käytäntöön.
5.Työryhmän tarkastelemat liityntätilanteet saatetaan hahmottaa ongelmiksi, kun niitä arvioidaan perustuslain 6 §:ään kirjatun yhdenvertaisen kohtelun periaatteen näkökulmasta. Sikäli kuin on mahdollista, että samassa tai samankaltaisessa asiassa voidaan tuomioistuinlinjasta riippuen päätyä erilaisilta vaikuttaviin ratkaisuihin, tilanne voi oikeusturvan toteutumisen näkökulmasta näyttää ongelmalliselta.
6.Ongelmanasettelua on kuitenkin asian mahdollisessa jatkovalmistelussa syytä vielä arvioida sitä vasten, milloin on kysymys samasta tai samankaltaisesta asiasta ja miten vakava yhdenvertaisuusongelma oikeastaan on. Samankaltaisten tilanteiden erilainen kohtelu voi olla oikeutettua, jotta soveltamisen kohteena olevan tilanteen erityispiirteet, kuten osapuolten tosiasiallinen eriarvoisuus, tulisivat huomioiduiksi. Pohdittavana on myös jäljelle jäävien ongelmien korjaamiseksi tarjolla olevien keinojen oikeasuhtaisuus.
7.Lisäksi on otettava huomioon, että korkein oikeus ja korkein hallinto-oikeus ovat ylimpinä tuomioistuimina jossakin määrin eriluontoiset. Korkein oikeus on 1980-luvun alusta lähtien toiminut ennakkopäätöstuomioistuimena, jonka käsiteltäväksi tulee pääsääntöisesti valitusluvan perusteella asioita, joita on käsitelty jo kahdessa oikeusasteessa. Hovioikeuksien soveltama jatkokäsittelylupajärjestelmä on entisestään vahvistanut korkeimman oikeuden roolia prejudikaattituomioistuimena.
8.Hallintolainkäytön alalla on erityisesti 2010-luvun kuluessa asteittain siirrytty pääsääntöiseen valituslupajärjestelmään, ja siksi myös korkein hallinto-oikeus toimii nykyisin aiempaa useammin ennakkopäätöksiä antavana ylimpänä tuomioistuimena. Koska hallintotuomioistuinjärjestelmä kuitenkin on pääosin kaksiasteinen ja koska korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännön on tarpeen ohjata paitsi hallinto-oikeuksien ja markkinaoikeuden käytännön yhtenäisyyttä myös hallintoviranomaisten päätöksentekoa, kaikki korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltäviksi tulevat tapaukset eivät välttämättä profiloidu selkeästi prejudikaattikysymyksinä. Tarpeita myöntää valituslupa asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi tai muun painavan syyn perusteella saattaa olla enemmän kuin kolmiasteisessa tuomioistuinjärjestelmässä.
Toimivallan jakaantuminen ylimpien tuomioistuinten kesken
9.Nykyisellään lähtökohtana on perustuslain 99 §, jonka mukaan ylintä tuomiovaltaa riita- ja rikosasioissa käyttää korkein oikeus sekä hallintolainkäyttöasioissa korkein hallinto-oikeus. Tätä perustuslain kohtaa koskevan hallituksen esityksen mukaan toimivallan jakautuminen korkeimman oikeuden, korkeimman hallinto-oikeuden ja erityistuomioistuinten välillä määräytyisi tarkemmin lain perusteella.
10.Perustuslaissa ilmaistu työnjako on näkyvillä perustuslain kanssa samasanaisesti korkeimmasta oikeudesta annetun lain 1 §:ssä sekä vastaavasti korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 1 §:ssä. Korkeimman oikeuden tehtävänä on viime kädessä ratkaista lainkäyttöelinten väliset toimivaltaristiriidat siten kuin korkeimmasta oikeudesta annetun lain 2 §:n 5 kohdasta ilmenee. Lisäksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 20 §:ssä säädetään siitä, mitä hallintoriidalla tarkoitetaan. Kuten mainitun pykälän 1 kohdasta ilmenee, laissa saatetaan nimenomaisesti säätää, että tietty riita käsitellään hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa.
11.Toimivallanjakoon vaikuttaa lisäksi se, mitä siitä on laissa erikseen säädetty. Aineellisessa lainsäädännössä on lukuisia erityissäännöksiä, joiden nojalla asianomaista lakia koskevat riidat ohjautuvat joko yleiseen tuomioistuimeen tai hallintotuomioistuimeen.
12.Työryhmä on mietinnössään seikkaperäisesti selvittänyt niitä tilanteita, joissa tästä sinänsä selkeästä toimivallanjaosta huolimatta on herätettävissä kysymys mahdollisesta toimivaltaristiriidasta. Kummankin korkeimman oikeusasteen käytännöstä on osoitettavissa tapauksia, joissa asia on jäänyt tutkimatta sillä perusteella, että asia olisi kuulunut käsitellä toisen tuomioistuinlinjan puolella.
13.Työryhmän tekemän perusteellisen selvitystyön jäljiltä on mahdollista arvioida toimivallanjaon perusteita ja mahdollisten ongelmatilanteiden luonnetta aiempaa paremmalta pohjalta. Työryhmä toteaa johtopäätöksenään toimivaltaan liittyvistä kysymyksistä, että ainakaan kymmenen vuoden tarkastelujakson aineisto ei osoita, että toimivallanjako olisi käytännössä kovinkaan usein ongelmallinen. Työryhmä esittää sen varauman, että kaikki tulkinnanvaraisina pidetyt toimivaltakysymykset eivät tule aineistossa esiin. Työryhmän aineistostaan saamaa yleiskuvaa toimivaltaongelmien harvinaisuudesta tukevat kuitenkin myös käytännön havainnot korkeimman oikeuden juttukannasta.
14.Toimivaltaongelmia on työryhmän selvitystyön perusteella suhteellisen vähän, eikä niiden käytännön merkitys muutenkaan ole suuri. Työryhmä toteaa myös, että selvitys ei tuonut esille, että korkeimmalla oikeudella ja korkeimmalla hallinto-oikeudella olisi ollut keskenään ristiriitaisia linjauksia toimivallasta. Työryhmä ei mietinnössään ole käsitellyt korkeimmasta oikeudesta annetun lain 2 §:n 5 kohdan merkitystä.
15.Työryhmän tavoin on tarpeen tarkastella myös sellaisia muutostekijöitä, jotka voivat tulevaisuudessa johtaa uusiin toimivaltaongelmiin tai tuomioistuinlinjojen välisiin tulkintaeroihin. Työryhmä on tunnistanut tällaisina mietinnössään julkisten palvelujen yksityistämisen, palvelujen tarjonnan lisääntyvän monimuotoisuuden ja hallintorakenteiden uudelleenjärjestelyn. Tällaiset muutokset vaativat usein tuekseen uutta lainsäädäntöä. Olisi selkeintä, että tällöin säädettäisiin myös siitä, kumpi tuomioistuinlinjoista on toimivaltainen ratkaisemaan asiaa koskevat oikeusriidat. Näin olisi etukäteen vältettävissä sellaisten tuomioistuinlinjojen välisten toimivaltaristiriitojen syntyminen, joiden ratkaiseminen jää oikeuskäytännön tehtäväksi.
16.Toimivallan järjestäminen lailla on paitsi perustuslaissa edellytetty ensisijainen, myös asianosaisten oikeusturvaa ja lainkäytön ennustettavuutta parhaiten edistävä ratkaisutapa silloinkin, kun jo vakiintuneen lainsäädännön soveltamisessa ilmenee toimivaltaongelmia.
Samankaltainen asia
17.Toinen työryhmän käsittelemä potentiaalisesti merkittävä tiiviinkin yhteistyön kehittämistarve voisi liittyä ristiriitoihin korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännöissä. Työryhmän selvityksissä tällaisia ristiriitoja ei kuitenkaan tullut ilmi tarkasteltaessa samaa tilannetta koskevia oikeudenkäyntejä. Ratkaisujen välillä aineistossa havaituille eroille oli monia erilaisia syitä, jotka saattoivat liittyä jutuissa esitettyyn näyttöön, näyttötaakan jakautumiseen tai siihen, mihin oikeustosiseikkoihin osapuolet olivat vedonneet.
18.Ei välttämättä ole syytä välttää tilanteita, joissa samalta näyttävä kysymys tulee arvioitavaksi kummallakin lainkäyttölinjalla. Kysymys ei aina ole ristiriidasta vaan soveltamistilanteen erilaisuudesta. Hallintoriidalla on erilainen luonne kuin yleisessä tuomioistuimessa käsiteltävällä yksityisoikeudellisella riidalla. Sovellettavaksi tuleva aineellinen lainsäädäntö saattaa palvella samankaltaisuudestaan huolimatta erilaisia tavoitteita, eikä siksi ole syytäkään aina pyrkiä siihen, että tällaista asiaa muun aineellisen lainsäädännön nojalla ja toisenlaista oikeudenkäyntimenettelyä noudattaen ratkaistaessa päädyttäisiin samanlaiseen ratkaisuun kuin mihin toisen tuomioistuinlinjan soveltamiskäytäntö antaisi perusteita.
19.Esimerkiksi tavaramerkin rekisteröinnin edellytyksiä arvioidaan hallintotuomioistuimissa eri näkökulmasta, osin eri asianosaissuhteessa sekä ajallisesti ja muutoinkin eri tilanteessa ja erilaisen näytön perusteella kuin yleisten tuomioistuinten puolella arvioidaan tavaramerkin väitettyä loukkausta. Vastaavan kaltainen asetelma voi tulla esille muissakin yhteyksissä, kuten yhdistyksen tai patentin rekisteröinnin yhteydessä yhtäältä ja yhdistyksen lakkauttamista tai patentin loukkausta koskevissa tilanteissa toisaalta. Sikäli kuin erilaisista soveltamisympäristöistä huolimatta käytännössä jää jäljelle riski ristiriitaista ratkaisusta, käsittelyn lykkäämisen mahdollistava uuden tavaramerkkilain sääntely on esimerkki siitä, miten laissa voidaan tällaisiin tilanteisiin varautua.
20.Tietty erilaisuus on tuttua myös kummankin tuomioistuinlinjan sisällä. Juuret esimerkiksi sille, kuinka sopimuksen käsite tulisi ymmärtää, ovat yleisessä sopimusoikeudessa. Sopimus tulee kuitenkin oikeutetusti käsitellyksi tähän nähden hieman eri tavalla esimerkiksi yhtiöoikeudessa, työoikeudessa tai perheoikeudessa. Sopimus saa omat erityispiirteensä myös silloin, kun toisena osapuolena on julkisyhteisö. Kunkin oikeudenalan erityispiirteet määrittävät sitä tapaa, jonka mukaisesti perustaltaan ja historialtaan yhteinen työväline, kuten sopimus, on jäsennettävä. Tällaiset erot arvioinnissa seuraavat suoraan riita- ja hallintoasioiden perustavista eroista.
21.Ristiriitaiselta vaikuttavien ratkaisujen taustalla saattaa lisäksi olla niiden antamisajankohdasta johtuva ero. Myöhempi ratkaisu on saatettu antaa paremman tiedon perusteella kuin aiemmin annettu. Väliin saattaa osua esimerkiksi unionin tuomioistuimen tai ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisu tai jokin muu seikka, joka ei ole ollut asian ensin ratkaisseen tuomioistuimen tiedossa.
Molemmissa tuomioistuimissa sovellettavat säännökset
22.Työryhmä toteaa, että samat tai olennaisesti samankaltaiset säännökset tulevat usein sovellettaviksi yleisissä tuomioistuimissa ja hallintotuomioistuimissa. Tämä kehityspiirre on työryhmän havaintojen mukaan jatkuvasti voimistunut. Kehitykseen on vaikuttanut yhtäältä perus- ja ihmisoikeuksien korostunut asema lainkäytössä ja toisaalta oikeudenkäyntimenettelyä koskevien säännösten lähentyminen. Lisäksi on työryhmän toteamin tavoin osoitettavissa sellaisia aineellisoikeudellisia säännöksiä, jotka voivat tulla sovellettaviksi kummassakin tuomioistuinlinjassa.
23.Selvitystyö ei ole tuottanut tuloksia, jotka osoittaisivat, että korkein oikeus ja korkein hallinto-oikeus olisivat tarkastelujakson aikana tulkinneet aineellisoikeudellisia säännöksiä toisistaan poikkeavalla tavalla. Esimerkkejä on sitä vastoin löytynyt siitä, että ratkaisuissa viitataan myös toisen ylimmän tuomioistuimen ratkaisukäytäntöön ja päädytään sen mukaiseen ratkaisulinjaan. Toimenpiteitä vaativaa ongelmaa ei tämän tuloksen nojalla näyttäisi olevan. Tulos pikemmin tukee sitä kokemusta, jonka mukaan toimintakulttuuri on jo nyt hyvällä tasolla.
24.Työryhmä on kuitenkin arvioinut, että perus- ja ihmisoikeuksien alalta voisi tulevaisuudessa mahdollisesti ilmaantua kysymyksiä, joissa ylinten tuomioistuinten yhteisen ratkaisukokoonpanon kannat saattaisivat olla tarpeen. Työryhmän arvio tällaisten tilanteiden esiintymismahdollisuudesta on hyvin varauksellinen. Tällainen tulevaisuuden mahdollisuus ei kuitenkaan ainakaan vielä synnytä tarvetta käynnistää lainvalmistelutyötä yhteisten kokoonpanojen muodostamiseksi työryhmän ehdottamassa muodossa varsinkin, kun tällainen muutos näyttäisi edellyttävän perustuslain muutosta jäljempänä esitettävistä syistä.
25.Työryhmä toteaa oikeudenkäyntimenettelyä koskevien säännösten muodostavan lukumääräisesti suurimman liittymän ylimpien tuomioistuinten ratkaisukäytännössä. Keskeistä kuitenkin on, että hallintolainkäytössä ei pääsääntöisesti sovelleta samoja oikeudenkäyntimenettelyä koskevia säännöksiä kuin yleisissä tuomioistuimissa eräitä viittaussäännöksiä lukuun ottamatta. Erilaisuudelle on siten lakiin johdettavissa oleva perusteensa aivan kuten saman lainkäyttölinjan sisällä havaittaville eroille: lain tulkinta on esimerkiksi rikosoikeuden saralla perustellusti erilaista kuin siviilioikeuden alueella.
26.Kummassakin ylimmässä tuomioistuimessa sovellettavien säännösten tulkinnassakaan ei työryhmän arvioinnissa havaittu ristiriitoja. Osittain tilanne voi johtua näiden normien konkreettisuuden asteesta. Mitä konkreettisemmasta normista on kysymys, sitä helpompaa yleensä on ymmärtää tarkkarajaisesti sen sisältö ja optimaalinen soveltamisympäristö.
27.Yhteisten oikeudenkäyntimenettelyn yhteydessä sovellettaviksi tulevien säännösten yhdenmukaiseen soveltamiseen ylimmissä tuomioistuimissa on kuitenkin syytä kiinnittää erityistä huomiota. Tämänkin lainsäädännön alalla hyviin tuloksiin voitaneen päästä kehittämällä ensin kevyempiä yhteistyömuotoja kuin perustamalla tuomiovaltaa käyttäviä yhteiskokoonpanoja.
28.Yhteistyömuotojen kehittämisen taustalle voidaan luonnostella myös yleisemmin tarve yhdenmukaistaa oikeussäännösten tulkintakäytäntöjä. Oikeusjärjestelmä koostuu yleisyysasteeltaan erilaisista sovellettaviksi tulevista normeista. Jos mittana on pelkästään se, että sovellettava normi voi tulla sovellettavaksi kummassakin tuomioistuimessa, potentiaalisten liityntätilanteiden joukko voi osoittautua hallitsemattoman laajaksi. Samasanainenkin oikeusperiaate tai laintulkintaoppi saattaa kuitenkin saada oikeutetusti eri sisällön toimintaympäristöstä riippuen.
Toimenpiteet tavoitteen saavuttamiseksi
Yhteinen ratkaisukokoonpano
Työryhmän esityksen lähtökohdat
29.Keskeiseen asemaan työryhmän esittämässä keinovalikoimassa nousee yhteinen ratkaisukokoonpano. Selvityksessä tuodaan asianmukaisesti esille, että yhteiskokoonpanon käyttöönotto lainkäyttöasioissa edellyttäisi perustuslain muuttamista. Käytännössä tämä tarkoittaisi sitä, että perustuslain 9 lukuun lisättäisiin perussäännös mahdollisuudesta ratkaista asioita korkeimpien oikeuksien yhteisessä ratkaisukokoonpanossa.
30.Työryhmä toteaa, että nykyinen perustuslaki ei mahdollista yhteistyön kehittämistä siltä pohjalta, että korkein oikeus ja korkein hallinto-oikeus voisivat käyttää tuomiovaltaa yhdessä. Yhteinen ratkaisukokoonpano ei tarkoittaisikaan uuden tuomioistuimen perustamista nykyisten ylimpien tuomioistuimien yläpuolelle tai rinnalle. Tämän sijasta kokoonpanossa käsiteltävä asia olisi kaikissa vaiheissa osa jommankumman tuomioistuimen toimintaa, vaikka puolet kokoonpanosta muodostuisikin toisen tuomioistuimen jäsenistä.
31.Tällainen kokoonpano ratkaisisi yksittäisen korkeimmassa oikeudessa tai korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevan asian ratkaisemisen kannalta merkityksellisen oikeuskysymyksen käyttäen sellaista tuomiovaltaa, joka muutoin kuuluu jommankumman tuomioistuimen kokoonpanossa ratkaistavaksi. Ehdotusta on arvioitava suhteessa tuomiovallan käytön järjestämistä koskeviin keskeisiin perustuslain säännöksiin.
Ehdotuksen suhde ylimmän tuomiovallan käyttöä koskeviin perustuslain säännöksiin
32.Työryhmän mainitseman ongelman ohella on selvitettävä, kuinka hyvin ehdotettu yhteiskokoonpano, sen toimivaltaa ja kokoonpanoa määrittävät säännökset, on sovitettavissa yhteen satunnaisten tuomioistuinten asettamisen kieltävän perustuslain 98 §:n 4 momentin tausta-ajatuksen kanssa. Kiellon katsotaan sisältyvän kansainvälisten ihmisoikeussopimusten velvoitteisiin ja se olisi ilman erillissäännöstä perustettavissa jo perustuslain 21 §:n 1 momentin säännökseen.
33.Satunnaisten tuomioistuinten asettamista koskeva kielto merkitsee sitä, ettei tuomiovaltaa voida käyttää perustamalla ratkaisuelimiä yksittäistapauksia varten taikka tehdä yksittäistapauksissa poikkeuksia yleisen lain mukaan määräytyvästä tuomioistuinten toimivallasta.
34.Jotta ristiriidalta vältyttäisiin, tuomiovallan käyttö tulisi perustaa erityistuomioistuinten tavoin siitä erikseen säätämällä ja siten, että tuomiovallan käytön edellytykset ja tuomiovaltaa käyttävä kokoonpano olisi määritelty pysyvyyttä edustavalla tavalla.
35.On kuitenkin hankalaa määritellä laissa täsmällisesti ne tilanteet, jotka johtaisivat yhteiskokoonpanon käyttöön. Valintaan näyttäisi liittyvän sellaista tilannekohtaista harkintaa, joka voi olla satunnaisten tuomioistuinten asettamisen kiellon kannalta ongelmallista. Samoin kulloisenkin yhteisen kokoonpanon määräytyminen tulisi olla kiellon tarkoittamasta satunnaisuudesta vapaata.
Ehdotuksen suhde tuomioistuinten riippumattomuuteen
36.Työryhmän esittämän kaltaista yhteiskokoonpanoa on perusteltua tarkastella myös niin ikään perustuslain tasoisesti säädetyn tuomioistuinten riippumattomuuden näkökulmasta. Perustuslain 3 §:n 3 momentin ohella riippumattomuudesta on säädetty tuomioistuinlaissa.
37.Työryhmän esityksen mukaisessa yhteiskokoonpanossa ei kysymys vaikuttaisi enää olevan yksinomaan toisen tuomioistuinlinjan asiantuntemuksen tarjoamisesta toiselle lainkäyttölinjalle, vaan tuomiovallan osittaisesta siirtämisestä muulle kuin pääasiaa ratkaisemaan toimivaltaiselle kokoonpanolle, vaikka muodollisesti asia työryhmän toteamin tavoin edelleen pysyy jommankumman ylimmän tuomioistuimen asiana.
38.Yhteiskokoonpanon tarvetta on syytä arvioida myös kummankin ylimmän oikeusasteen sekä sen kokoonpanoon kuuluvien jäsenten ja esittelijöiden riippumattomuuden kannalta. Riippumattomuuteen kuuluu esimerkiksi se, että tuomarikollegion jäsenet ovat riippumattomia toisistaan. Riippumattomuuteen kuuluu myös se, etteivät ylemmän tai toisen tuomioistuinlinjan tuomioistuimen ratkaisut sellaisenaan sido alempia tai toisen tuomioistuinlinjan tuomioistuimia.
39.On huomionarvoista, että esimerkiksi työryhmän esille nostamat kansainväliset tai eurooppalaiset esimerkit näyttäisivät pääosin poikkeavan perusratkaisuiltaan työryhmän alustavasti hahmottelemasta yhteiskokoonpanosta. Esimerkiksi pääasiaa käsittelevän tuomioistuimen ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle tai toimivallan ratkaisupyyntö tätä tarkoitusta varten erikseen perustetulle pysyvälle, erilliselle lainkäyttöelimelle ei lähtökohtaisesti aiheuta tulkinnallisia kysymyksiä pääasiaa käsittelevän tuomioistuimen ja sen ratkaisukokoonpanon toimivallasta.
40.Yhtenä vaihtoehtona voitaisiin harkita mallia, jossa siihen tuomioistuimeen, jossa asia on ja olisi vireillä, voitaisiin laissa säädettyä menettelyä noudattaen nimetä kaksi jäsentä toisesta ylimmästä tuomioistuimesta vahventamaan alkuperäistä kokoonpanoa. Tällainen vahvennettu kokoonpano mahdollistaisi toisen ylimmän tuomioistuimen asiantuntemuksen hyödyntämisen asianosaisten oikeusturvan toteutumisen kannalta tarpeellisella tavalla. Tämänkaltaisessa mallissa tuomiovalta pysyisi siinä tuomioistuimessa, jossa asia on saatettu vireille, kokoonpanoon kuuluisivat asian käsittelyyn alun perin nimetyt jäsenet, eikä asiaa käsittelevä kokoonpano olisi käsittelyn sujuvuuden kannalta liian laaja. Myös tämän vaihtoehdon selvittäminen edellyttää huolellista jatkotyötä ja sen arviointia, voidaanko perustuslakitasoiset ongelmat välttää ja onko toimenpide oikeasuhtainen esille tuotujen ongelmien vähäisyyteen nähden.
Esittelijöiden asema
41.Koska niin korkeimpaan oikeuteen kuin korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapuvat asiat jaetaan esittelijöille, korkeimpien oikeuksien riippumattomuuteen liittyy myös kysymys esittelijöiden riippumattomuudesta. Lainkäyttöasioissa korkeimpien oikeuksien esittelijät rinnastetaan virassapysymisoikeuden osalta tuomareihin.
42.Korkeimmassa oikeudessa on jonkin verran kokemusta siitä, että käsiteltävään asiaan on otettu kaksi esittelijää jutun laajuuden ja vaikeusasteen vuoksi. Näin menettelemällä on pyritty turvaamaan se, että jo asian valmistelussa olisi käytettävissä tietyille oikeudenaloille erikoistuneiden esittelijöiden erityisasiantuntemus.
43.Esittelijä suorittaa valmistelutehtävänsä itsenäisesti ja riippumattomasti ja vastaa ratkaisun mahdollisista virheistä. Tämän vuoksi olisi arvioitava tarkkaan, miten ja miltä osin valmisteluvastuu esittelijöiden kesken olisi jaettavissa yhteiskokoonpanoa käytettäessä.
Yhteiskokoonpano lausuntoasioissa
44.Epäilykset, jotka ehdotettua yhteiskokoonpanoa vastaan saatetaan esittää perustuslain ja tuomioistuinten ja tuomareiden riippumattomuutta korostavista lähtökohdista, eivät ulotu samalla painoarvolla niihin asioihin, joissa ei ole kysymys tuomiovallan käytöstä. Laajakantoisissa, kummankin tuomioistuinlinjan kannalta merkityksellisissä asioissa olisi työryhmän mukaan mahdollista säätää, että lausuntoa voitaisiin pyytää korkeimmalta oikeudelta ja korkeimmalta hallinto-oikeudelta yhteisesti ja että tällainen lausuntoasia voitaisiin käsitellä korkeimpien oikeuksien yhteiskokoonpanossa. Korkein oikeus tukee työryhmän tätä koskevaa aloitetta.
45.Yhteisten kokoonpanojen tarpeen arvioiminen Ahvenanmaata koskevissa lausuntoasioissa tapahtuisi luontevimmin Ahvenanmaata koskevan lainsäädännön uudistamistyön yhteydessä.
Tuomioistuimen sisäinen kokoonpanosääntely
46.Tältä osin työryhmä esittää, että olisi perusteita tarkistaa ylimpien tuomioistuinten ratkaisukokoonpanoja koskevaa sääntelyä siten, että kummassakin tuomioistuimessa olisi aihetta harkita vahvennetun kokoonpanon käyttöä silloin, kun kokoonpano olisi poikkeamassa joko oman tai toisen ylimmän oikeusasteen aikaisemmin omaksumasta oikeusperiaatteesta tai lain tulkinnasta.
47.Asian saattaminen vahvennettuun jaostoon työryhmän mainitsemassa tilanteessa on epäilyksittä joskus tarpeen, mutta näin voitaneen menetellä jo voimassa olevan lain puitteissa. Vaikka sen enempää korkeimmasta oikeudesta kuin korkeimmasta hallinto-oikeudesta annettu laki ei nimenomaisesti mainitse toisen ylimmän oikeusasteen käytäntöä, lienee vahvennettu jaosto kummassakin tuomioistuimessa määrättävissä nykysäännöstenkin puitteissa, jos asia on periaatteessa merkittävä tai muuten laajakantoinen. Ehdotettu sääntelyn tarkistaminen on tästä huolimatta harkinnanarvoinen vaihtoehto.
Lausunnon pyytäminen toiselta tuomioistuimelta
48.Työryhmä myös esittää, että ylin tuomioistuin voisi ratkaistavanaan olevassa asiassa pyytää toiselta ylimmältä tuomioistuimelta lausunnon sellaisen oikeussäännön tulkinnasta tai soveltamisesta, jota sovelletaan pääsääntöisesti vain toisella tuomioistuinlinjalla. Menettelyn etuna olisi mahdollisuus hyödyntää toisen linjan asiantuntemusta.
49.Kuten työryhmä toteaa, tuomioistuimen riippumattomuuden näkökulmasta on selvää, ettei sellainen lainsäädäntö näytä mahdolliselta, jossa lausunnon pyytävä tuomioistuin olisi sidottu lausunnossa esitettyyn käsitykseen. Mallina olisi pikemmin työtuomioistuimesta annetun lain 39 §:n 1 momentin mukainen tuomioistuimen oikeus pyytää asiasta lausunto työtuomioistuimelta.
50.Työryhmä katsoo, että lausuntomenettelyä ja tuomioistuinten yhteiskokoonpanoa ei olisi perusteltua ottaa käyttöön rinnakkain. Lausuntomenettely olisi nähtävä vaihtoehtona yhteiskokoonpanolle. Korkein oikeus tunnistaa työryhmän esiintuomat lausuntomenettelyyn liittyvät käytännön ongelmat. Lausuntomenettelyä voitaisiin kuitenkin pitää myös yhtenä mahdollisena yhteistyön muotona. Lausunto edustaa koko organisaation harkittua kantaa esillä olevaan kysymykseen ja kynnys sen huomiotta jättämiseen voi sen tähden olla kohtalainen.
51.Ottaen huomioon yhteiskokoonpanoa koskevat yllä esitetyt näkökohdat, etusija tässä punninnassa tulisikin mahdollisessa jatkovalmistelussa antaa lausuntomenettelylle. Käytännön tarve tällaiselle ja menettelyn tarkemmat yksityiskohdat jäävät tässä vaiheessa jatkoselvittelyjen varaan.
Asiantuntijajäsenten hyödyntäminen
52.Erityisasiantuntijat osallistuvat laajemmin korkeimman hallinto-oikeuden kuin korkeimman oikeuden työhön. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on erityisasiantuntijoita erityisesti ympäristönsuojelu- ja vesiasioissa sekä patenttia, hyödyllisyysmallioikeutta ja integroidun piirin piirimallia koskevissa asioissa. Korkeimmassa oikeudessa kokoonpanoon kuuluu asiantuntijajäseniä vain sotilasasioissa.
53.Työryhmä tuo asianmukaisesti esille tietyn alan erityisasiantuntemuksen tarpeen, joka ei yleisten tuomioistuinten osalta poistu sillä, että asian osapuolilla on pääsääntöisesti velvollisuus esittää näyttöä myös kokemussäännöistä. Kuten työryhmä toteaa, ei kuitenkaan vaikuta tarkoituksenmukaiselta, että luotaisiin erityinen asiantuntijajärjestelmä korkeinta oikeutta varten.
54.Työryhmä esittää järjestelyä, jossa korkeimmalla oikeudella olisi mahdollisuus hyödyntää korkeimman hallinto-oikeuden asiantuntijoita heidän erityisasiantuntemustaan vaativissa asioissa. Mahdollista olisi, että korkein oikeus voisi pyytää asiantuntijalausunnon tällaiselta asiantuntijalta. Korkein oikeus toteaa, että asiantuntijajäsenten hyödyntämiseen lausunnonantajina liittyy jatkoselvittelyjä edellyttäviä kysymyksiä. Asiantuntijajäsenet toimivat korkeimmassa hallinto-oikeudessa tuomareina, ja heitä on kokoonpanossakin enemmän kuin yksi. Jatkoselvittelyä vaatii muun ohella, miten lausunnon antava asiantuntija valikoidaan, missä roolissa asiantuntija tällaisen lausunnon antaa, sekä toimiiko asiantuntijajäsen tällöin tuomarin vastuulla.
55.Korkein oikeus kannattaa asian jatkovalmistelua ja sen tarkempaa selvittämistä, miten asiantuntemuksen käyttö olisi järjestettävissä.
Tuomarin väliaikainen siirtyminen toiseen tuomioistuimeen
56.Työryhmä esittää myös kehitettäväksi järjestelmää, joka mahdollistaisi ylimmän tuomioistuimen tuomarin siirtymisen määräajaksi toiseen ylimpään tuomioistuimeen. Työryhmä perustelee ehdotustaan viittaamalla tuomioistuinlain 14 luvun 2 §:ään, jonka nojalla alempien tuomioistuinten tuomarin osalta tällainen väliaikainen siirto on mahdollinen. Tuomioistuinlaki mahdollistaa myös tuomarikoulutuksessa olevien asessorien siirtymisen lainkäyttölinjojen ylitse. Myös Ruotsin esimerkkiä käytetään määräaikaisen siirron perusteluna.
57.Työryhmän mietinnössä tuodaan hyvin esille niitä etuja, joita tällaisellakin toimenpiteellä voisi olla. Työryhmä tuo asianmukaisesti näkyville myös niitä ongelmia, joita tuomarin väliaikaisesta siirtymisestä tuomioistuinlinjan yli voisi aiheutua. Siirron tarkoituksena ei voi olla asiantuntemuksen lisääminen jotakin tiettyä vireillä olevaa asiaa varten. Järjestelmää ei myöskään voisi käyttää keinona järjestellä ylimpien tuomioistuinten henkilöresursseja. Sillä ei myöskään voida ajatella ratkaistavan kahden tuomioistuinlinjan oikeuskäytännössä mahdollisesti esiintyviä tulkintaongelmia, kuten esimerkiksi toimivaltakysymyksiä.
58.Tässä yhteydessä käsitellään mahdollisuutta myös korkeimpien oikeuksien esittelijöiden väliaikaisille siirroille ylimmissä tuomioistuimissa. Tällaisella henkilökierrolla on ilmeiset etunsa.
59.Työryhmän itsensäkin esittämien kriittisten näkökohtien valossa ehdotus edellyttää kuitenkin jatkotyöstämistä. Kuten työryhmän mietinnössä todetaan, erikseen olisi tältä osin selvitettävä sääntelymuutoksen edellytykset perustuslain näkökulmasta.
Käytänteet ilman sääntelyä
60.Työryhmä on selvittänyt myös sellaisia ratkaisujen yhdenmukaisuutta ja asiantuntemuksen laajempaa hyödyntämistä edistäviä keinoja, jotka eivät vaadi lainsäädäntötoimenpiteitä.
61.Kaksilinjaisessa tuomioistuinjärjestelmässä tuomioistuimen itsenäisyys ja riippumattomuus edellyttävät sitä, että vaikka toisessa linjassa tehdyt keskeiset ja kunkin käsiteltävän asian kannalta merkitykselliset ratkaisut on syytä tuntea, ei näillä ratkaisuilla voi muun lainsäädännön nojalla ja muita prosessisääntöjä noudattaen asiaa toisessa linjassa ratkaistaessa olla sitovaa merkitystä.
62.Kaikkien näiden työryhmän esittämien käytänteiden kehittäminen edistää epäilemättä yhteistyön tavoitteita ja on kannatettavaa. Toki huomioon on otettava myös ne rajoitteet, joita tällaisten keinojen käyttöön nykysääntelyn puitteissa liittyy. Kuten työryhmä toteaa, kumpaakin tuomioistuinta koskevat prosessi- ja julkisuussäännökset saattavat estää yksityiskohtia koskevan viestinnän.
Johtopäätökset
63.Työryhmä on toimeksiantonsa mukaisesti keskittynyt selvittämään tilanteita, joissa toisen ylimmän tuomioistuimen toiminnassa voidaan todeta liittymiä toisen ylimmän tuomioistuimen toimintaan. Näitä tilanteita on pidetty oikeuskäytäntöjen yhdenmukaisuusnäkökohtien kannalta mahdollisesti ongelmallisina.
64.Tarkastelun ulkopuolelle on toistaiseksi jäänyt sen arviointi, missä määrin liityntätilanteet ovat lopulta ongelmallisia, jos otetaan huomioon se, että kummankin tuomioistuinlinjan perustehtävien, toimivallan ja oikeudenkäyntimenettelyn määrittävien säännösten erojenkin vuoksi samankaltaisia tilanteita arvioidaan eri näkökulmista.
65.Työryhmän selvityksissä ei ole tullut esiin sellaisia ylimpien tuomioistuinten väliseen toimivallanjakoon tai aineellisen oikeuden soveltamiseen taikka oikeudenkäyntimenettelyyn liittyviä ristiriitoja, joiden ratkaisemiseksi oikeasuhtainen toimenpide olisi perustuslain muuttamista edellyttävä tuomiovaltaa käyttävien yhteiskokoonpanojen perustaminen työryhmän esittämässä muodossa. Näköpiirissä ei myöskään ole tällaisten ongelmien ilmaantumista tulevaisuudessa siten, että tähän tulisi ennakolta varautua tällaisella kokoonpanouudistuksella. Edellä on vaihtoehtona tuotu esille mahdollisuus toisen ylimmän tuomioistuimen kahdella jäsenellä vahvennetusta kokoonpanosta. Tällaisen keveämmän yhteiskokokoonpanon mahdollisuutta ja tarpeellisuutta olisi perusteltua arvioida asian mahdollisessa jatkovalmistelussa.
66.Mahdollisesti ilmenevien yksittäisten toimivaltaongelmien tai tulkintaerimielisyyksien syntymisen estämiseksi ja ratkaisemiseksi luontevinta on säätää asiasta tarpeen vaatiessa lailla.
67.Työryhmän esittämät keveämmät yhteistyön muodot saattaisivat olla oikeuskäytännön yhdenmukaisuuden ja oikeusvarmuuden kannalta hyödyllisiä.
PresidenttiTatu Leppänen
KansliapäällikköWilhelm Norrman
Esittely täysistunnossa30.9.2020
Läsnä:Presidentti Leppänen sekä oikeusneuvokset Häyhä, Sippo, Koponen, Kantor, Littunen, Huovila, Hirvelä, Uusitalo, Engstrand, Ilveskero, Mäkelä, Välimaa, Tammi-Salminen, Tapani, Ojala ja Guimaraes-Purokoski.