Lausunto oikeusministeriön tuomioistuinlain jatkovalmisteluhankkeessa laaditusta luonnoksesta hallituksen esitykseksi ”tuomioistuinlaiksi sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi” sekä hankkeen koulutustyöryhmän mietinnöstä ”Tuomareiden koulutusjärjestelmän kehittäminen” (Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 38/2015).
Viite: Oikeusministeriön lausuntopyyntö 8.6.2015 Dnro OM 15/31/2014
Lausunto oikeusministeriön tuomioistuinlain jatkovalmisteluhankkeessa laaditusta luonnoksesta hallituksen esitykseksi "tuomioistuinlaiksi sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi" sekä hankkeen koulutustyöryhmän mietinnöstä "Tuomareiden koulutusjärjestelmän kehittäminen" (Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 38/2015).
Oikeusministeriö on pyytänyt Korkeimmalta oikeudelta lausuntoa tuomioistuinlain jatkovalmisteluhankkeessa laaditusta luonnoksesta hallituksen esitykseksi sekä hankkeeseen liittyvästä koulutustyöryhmän mietinnöstä.
Korkeimman oikeuden lausunto jakautuu kahteen osaan. Lausunnon alussa Korkein oikeus käsittelee lakiluonnoksen eräitä yksittäisiä säännöksiä ja toisessa osassa yleisemmin tuomarien koulutusjärjestelmää lakiluonnoksen ja työryhmän mietinnön pohjalta.
Lausunto on käsitelty Korkeimman oikeuden täysistunnossa. Se on valmisteltu Korkeimman oikeuden täysistuntoa varten työryhmässä, johon ovat kuuluneet oikeusneuvokset Kari Kitunen, Gustav Bygglin, Liisa Mansikkamäki, Pekka Koponen, Ari Kantor ja Tuula Pynnä. Työryhmän sihteerinä on toiminut esittelijäneuvos Heli Sankari.
I Tuomioistuinlaki; muut kuin koulutusta koskevat ehdotukset
Lain soveltaminen korkeimpiin oikeuksiin: 1 luvun 1 §:n 2 momentti
1. Korkein oikeus katsoo, että tuomioistuinlakiehdotus on jatkotyöskentelyn aikana selkiytynyt. Ehdotuksen mukaan lakia sovelletaan Korkeimpaan oikeuteen, jollei korkeimmasta oikeudesta annetussa laissa toisin säädetä. Korkein oikeus pitää tätä ratkaisua perusteltuna korkeimpien oikeuksien perustuslaillisen aseman ja tehtävien johdosta. Tuomioistuinlaista tulisi kuitenkin ilmetä selkeästi, miltä osin laki koskee Korkeinta oikeutta. Tältä osin luonnoksessa on vielä puutteita. Tuomioistuinlakiehdotuksen soveltuvuus korkeimpiin oikeuksiin on tarkastettava usean pykälän osalta hallituksen esityksen perusteluista.
Sen, mitä säännöksiä sovelletaan Korkeimpaan oikeuteen, tulee olla kaikilta osin yksiselitteistä.
Tuomarit: 1 luvun 5 §:n 1 kohta
2. Nyt laaditun ehdotuksen 1 luvun 5 §:n 1 kohdan mukaan tuomareita ovat korkeimmassa oikeudessa päällikkötuomarina presidentti ja muina tuomareina oikeusneuvokset. Korkein oikeus toteaa, että säännös tulee kirjoittaa vastaamaan perustuslakia ja korkeimmasta oikeudesta annettua lakia seuraavasti:
Tuomareita ovat: 1) korkeimmassa oikeudessa presidentti ja muina jäseninä oikeusneuvokset.
3. Korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden kokoonpano ja tehtävät on määritelty perustuslaissa (100 §) ja niitä koskevissa erityislaeissa. Näissä laeissa säädetään myös ylimpien tuomioistuinten presidenttien tehtävistä.
4. Korkein oikeus viittaa 17.6.2014 antamansa lausunnon kohtiin 29–30 ja 42–46, joissa Korkein oikeus on käsitellyt työskentelyään kollegiaalisena tuomioistuimena, sen johtamista ja presidentin asemaa. Korkein oikeus on lausunnossaan todennut, ettei Korkein oikeus ole päällikkövirasto, toisin kuin käräjäoikeus ja hovioikeus. Korkeimmasta oikeudesta annetun lain 8 §:n mukaan yleistoimivalta oikeushallintoasioissa kuuluu täysistunnolle, jollei työjärjestyksessä toisin määrätä. Korkeimman oikeuden täysistunnon vahvistaman työjärjestyksen 2 §:stä ilmenevin tavoin yleistoimivalta on täysistunnolla, jollei asioiden ratkaisemisesta ole muuta säädetty taikka työjärjestyksessä toisin määrätty.
Ehdotetun tuomioistuinlain päällikkötuomareita koskevat säännökset eivät sovellu Korkeimman oikeuden presidenttiin.
Asioiden jakaminen ja asioiden uudelleen jakaminen: 8 luvun 7 ja 8 §
5. Ehdotetun 8 luvun 7 ja 8 §:ssä säädetään asioiden jakamisen perusteista. Ehdotuksen perustelujen mukaan säännöksiä samoin kuin luvun 10 §:n säännöstä toimintakertomuksesta sovelletaan myös korkeimpiin oikeuksiin. Ehdotuksen perustelujen mukaan luvun muita säännöksiä ei sovelleta korkeimpiin oikeuksiin, koska korkeimpien oikeuksien johtamisesta, hallinnosta ja työjärjestyksestä säädettäisiin jatkossakin niitä koskevissa laeissa.
6. Luvun 7 §:ään on kirjattu asioiden jakamiseen liittyviä yleisiä periaatteita, joilla turvataan asioiden oikeudenmukainen käsittely riippumattomasti, puolueettomasti ja joutuisasti. Nämä oikeudenhoidon keskeiset periaatteet koskevat kaikkia tuomioistuimia ja soveltuvat sisällöllisesti myös Korkeimpaan oikeuteen.
7. Korkeimmassa oikeudessa asioiden jakaminen poikkeaa kuitenkin alemmista tuomioistuimista. Asioiden jakamiseen vaikuttaa erityisesti esittelijöiden vahva asema valmistelussa ja esittelyssä. Asiat jaetaan esittelijöille, jotka vastaavat asioiden valmistelusta ennen esittelyä itsenäisesti.
8. Perusteltu tarve asioiden uudelleen jakamiseen voi Korkeimmassa oikeudessa syntyä erityyppisissä tilanteissa. Esimerkiksi esittelijöille jaettuja asioita joudutaan jakamaan uudestaan esittelijöiden siirtyessä Korkeimmasta oikeudesta muihin tehtäviin. Korkeimman oikeuden voimassa olevan työjärjestyksen mukaan asian siirtämisestä esittelijältä toiselle töiden soveliasta järjestelyä ja työmäärän tasoittamista varten päättää kansliapäällikkö.
9. Myös tarve siirtää asia jäseneltä toiselle jäsenelle voi johtua erilaisista syistä. Tyypillisin tilanne, jolloin kokoonpanoon valittu jäsen joudutaan muuttamaan, on asian käsittelyn alkamisen jälkeen havaittu esteellisyys.
10. Korkein oikeus katsoo, että Korkeinta oikeutta koskevien säännösten myös asioiden jakamisen osalta tulee olla kokonaisuudessaan sitä koskevassa omassa laissa, jossa säädetään muutoinkin Korkeimman oikeuden johtamisesta, hallinnosta ja työjärjestyksestä.
Ehdotuksen perusteluissa oleva maininta 8 luvun 8 §:n soveltumisesta Korkeimpaan oikeuteen tulee poistaa.
11. Korkein oikeus ei pidä perusteltuna lakiehdotuksen 8 luvun 8 §:n 1 momentin sanamuotoa siltä osin kuin siinä annetaan merkitystä asianomaisen tuomarin tahdolle asioiden uudelleen jakamiseen vaikuttavana perusteena. Asioita ei tule ilman asianmukaisia perusteita jakaa uudelleen myöskään tuomarin suostumuksella. Tuomarin virkavelvollisuuksiin kuuluu ratkaista hänelle jaetut asiat. Periaate on kirjattu myös lakiehdotuksen 9 luvun 1 §:n 2 momenttiin.
Viittaus asianomaisen tuomarin tahtoon tulee poistaa.
Tuomari esittelijänä: 9 luvun 3 §
12. Ehdotuksen mukaan myös tuomari voisi toimia esittelijänä. Ehdotuksen perustelujen mukaan säännös koskisi myös korkeimpia oikeuksia.
13. Korkeimmasta oikeudesta annetun lain 9 §:n mukaan Korkeimman oikeuden istunnoissa asiat ratkaistaan esittelystä. Presidentti ratkaisee asiat esittelystä sen mukaan kuin työjärjestyksessä säädetään. Korkeinta oikeutta koskeva esittelyjärjestys ilmenee siten Korkeinta oikeutta koskevista erityissäännöksistä. Tästä syystä olisi epäselvää, tulisiko tuomioistuinlaki yleislakina ylipäätään sovellettavaksi lakiehdotuksen perusteluissa olevasta maininnasta huolimatta.
14. Säännös tuomarin toimimisesta esittelijänä soveltuu lisäksi huonosti Korkeimman oikeuden toimintaan eikä ehdotetulle muutokselle ole tarvetta. Korkein oikeus viittaa 17.6.2014 päivätyn lausuntonsa kohtaan 50. Tuomioistuinlakiin ei ole syytä ottaa vain yhtenäisyyden saavuttamiseksi sellaisia ratkaisukokoonpanoja koskevia säännöksiä, joiden käyttöönottamiseen ei ole tarvetta ja jotka sopivat huonosti kyseisen tuomioistuimen työskentelyyn sekä antavat työskentelystä harhaanjohtavan kuvan.
Ehdotuksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (s.74) oleva maininta säännöksen soveltumisesta korkeimpiin oikeuksiin tulee poistaa ja pykälä muotoilla siten, ettei epäselvyyttä ilmene.
Tuomareiden kelpoisuusvaatimukset sekä päällikkötuomarin ja vakinaisen tuomarin nimittäminen: 10 ja 11 luvut
15. Ehdotetut luvut koskevat tuomarin virkaa. Lähtökohtana on, että säännökset koskevat myös korkeimpia oikeuksia. Korkein oikeus viittaa edellä jo lausuttuun ja toteaa, että myös näissä säännöksissä on tarpeen erotella korkeimpien oikeuksien virat silloin kun sääntelyn selkeys sitä vaatii.
10 luvun 2 §
16. Korkein oikeus katsoo, että pykälä tulee korjata vastaamaan tuomarien nimittämisestä annettua lakia seuraavasti:
Korkeimman oikeuden presidentiksi ja jäseneksi sekä korkeimman hallinto-oikeuden presidentiksi ja jäseneksi voidaan nimittää 1 §:ssä säädetyt edellytykset hyvin täyttävä etevä laintuntija. Korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden presidenteiltä edellytetään lisäksi johtamistaitoa.
10 luvun 3 §
17. Ehdotettu pykälä ei edellä mainituilla perusteilla koske korkeimpien oikeuksien presidenttejä.
11 luku
18. Korkein oikeus toteaa, että myös ehdotettua 11 lukua tulee korjata siten, ettei siinä rinnasteta korkeimpien oikeuksien presidenttejä alempien tuomioistuinten päällikkötuomareihin. Tältä osin nykyisen tuomarien nimittämisestä annetun lain systematiikka on yksiselitteisempi ja selvempi.
Korkeimpien oikeuksien presidentit eivät asemaltaan ja tehtäviltään rinnastu alempien tuomioistuinten päällikkötuomareihin, eikä korkeimpien oikeuksien presidenttejä koskevaa sääntelyä tule tästä syystä sisällyttää sellaisenaan päällikkötuomareita koskeviin säännöksiin. Siltä osin kuin päällikkötuomareita koskevien säännösten on tarkoitettu soveltuvan korkeimpien oikeuksien presidentteihin, on siitä erikseen mainittava.
Päällikkötuomarien nimittäminen seitsemän vuoden määräajaksi: 11 luvun 1 §:n 3 momentti ja 4 §:n 2 momentti
19. Ehdotuksen mukaan alempien tuomioistuinten päällikkötuomarit nimitettäisiin määräajaksi, joka olisi pääsääntöisesti seitsemän vuotta. Korkein oikeus viittaa 17.6.2014 antamaansa lausuntoon (kohdat 55–59), jossa Korkein oikeus on todennut, että tuomarin virkojen tulee tuomarin riippumattomuuden turvaamiseksi olla lähtökohtaisesti aina vakinaisia. Määräaikaiset nimitykset ovat mahdollisia vain perustellusta syystä. Sama koskee päällikkötuomareiden nimityksiä. Virkojen muuttaminen määräaikaisiksi on ongelmallinen tuomareiden riippumattomuuden kannalta.
20. Korkein oikeus toteaa, että virkojen muuttaminen määräaikaisiksi saattaisi myös vähentää päällikkötuomareiden virkojen houkuttelevuutta. Pitkään päällikkötuomarina olleen tuomarin siirtyminen lainkäyttötehtäviin saattaa olla vaikeaa ja aiheuttaa jännitteitä työyhteisössä.
21. Lisäksi Korkein oikeus toteaa, että tuomarin tultua nimitetyksi määräaikaiseen päällikkötuomarin virkaan, tulisi hänen vakinaiseen virkaansa nimitettäväksi sijainen. Sijaisuusjärjestelyt ketjuuntuisivat ja aiheuttaisivat ylimääräisiä nimityspäätöksiä. Päällikkötuomarien sopivuus tulisi pyrkiä varmistamaan mahdollisimman hyvin jo valintatilanteessa. Korkein oikeus katsoo, ettei päällikkötuomarien virkojen muuttamiseen määräaikaiseksi ole esitetty painavia syitä.
Myös alempien tuomioistuinten päällikkötuomarit tulisi jatkossakin nimittää vakinaisiin virkasuhteisiin.
Asessorin virat: 18 luvun 1 § ja 21 luvun 1 §:n 3 kohta
22. Ehdotuksen mukaan asessorien esivalinnan suorittaisi tuomarinkoulutuslautakunta. Korkein oikeus toteaa, että esivalinnan suhde nimittämiseen on ehdotuksen perusteella epäselvä. Ehdotuksen perustelujen mukaan lautakunnalla olisi merkittävä rooli uusien asessorien virkoihin valinnassa. Lautakunta vastaisi esivalinnasta ja määrittäisi valintakriteerit. Perusteluissa todetaan, että kriteereillä täsmennettäisiin laissa olevia valinta- ja nimityskriteerejä. Hakuasiakirjat pisteytettäisiin hakijan opintomenestyksen, hakijan työkokemuksen ja muun pätevöitymisen perusteella. Lautakunta toimittaisi asianomaiselle tuomioistuimelle varteenotettavista hakijoista laatimansa ansioyhteenvedot.
23. Korkein oikeus toteaa, että asessorien määräaikaisiin virkoihin nimittämistoimivalta olisi korkeimmilla oikeuksilla tai alle vuoden mittaisten määräaikojen osalta asianomaisilla tuomioistuimilla. Nimittävä viranomainen on vastuussa siitä, että virkoihin nimitettäessä noudatetaan asianmukaisia nimitysperusteita.
Kun vastuu nimityksestä olisi toimivaltaisella tuomioistuimella, ei lautakunnalla tule olla valinnassa kuin valmisteleva rooli.
24. Ehdotetun 18 luvun 1 §:n perustelujen mukaan asessorien virat ovat vakituisia virkoja. Niihin nimitetään kolmeksi vuodeksi, jota voidaan erityisestä syystä jatkaa enintään kahdella vuodella. Luvun 5 §:n mukaan päällikkötuomari voi perustellusta syystä myöntää luvan koulutuksen keskeyttämiseen.
Korkein oikeus toteaa, että virkajärjestelyt tulee luonnollisesti toteuttaa siten, että lakisääteiset äitiys- ja vanhempainvapaat toteutuvat.
25. Korkein oikeus toteaa vielä, että 18 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan asessorin kolmivuotisesta kaudesta viimeinen vuosi voidaan suorittaa esimerkiksi esittelijänä Korkeimmassa oikeudessa. Tällainen mahdollisuus monipuolistaa koulutuksen sisältöä. Pykälän perustelujen mukaan henkilö nimitettäisiin siihen virkaan, jossa hän tulisi toimimaan ja hän saisi siitä virasta maksettavan palkan. Korkeimman oikeuden näkökulmasta toimiminen Korkeimman oikeuden esittelijänä ei yleensä ole mielekästä vain vuoden jaksona.
Viimeisen vuoden suorittaminen Korkeimmassa oikeudessa tulisi kysymykseen lähinnä silloin, kun asessori tulisi Korkeimman oikeuden normaalissa esittelijävalinnassa huomioon otetuksi.
Koulutusohjelmaan liittyvät kokeet: 18 luvun 2 §:n 2 momentti ja 18 luvun 6 §
26. Ehdotuksen 18 luvun 2 §:n mukaan asessorin koulutusohjelmaan valittaisiin osallistujat hakumenettelyllä ja valintakokeilla. Alkukoe olisi samalla tosiasiassa pääsykoe tuomarinuralle. Kokeen tulisi olla riittävän monipuolinen ja mitata ennen kaikkea henkilön kyvykkyyttä ja sopivuutta tuomioistuinuralle. Luvun 6 §:ssä säädetään asessorien loppukokeesta, jossa arvioitaisiin tuomarin tehtävässä vaadittavaa taitoa ja osaamista. Kokeen hyväksytysti suorittaneelle voitaisiin myöntää oikeus käyttää tuomarikoulutetun nimikettä.
27. Ehdotuksen mukaan tuomioistuinuralle suuntautuvien kannalta asessorien alkukoe, tutortuomarien arvioinnit ja loppukoe sekä tuomarinkoulutuslautakunnan arvioinnit ovat keskeisiä. Kysymys on tuomarin ammattiin pääsyn edellytyksistä. Ehdotukseen ei sisälly mahdollisuutta vaatia lautakunnan päätökseen oikaisua eikä hakea muutosta lautakunnan ratkaisuihin. Koetta voidaan monin tavoin verrata asianajotutkintoon sisältyvään kirjalliseen kokeeseen. Kokeen tultua hylätyksi saa Asianajajaliiton tutkintolautakunnan päätöksestä hakea oikaisua tutkintolautakunnalta. Oikaisuvaatimukseen lautakunta antaa kirjallisen perustellun päätöksen. Oikeuskansleri on lisäksi päätöksessään OKV/1104/1/2013 katsonut olevan aihetta selvittää, tulisiko tutkintolautakunnan oikaisuvaatimuksesta antaman päätöksen osalta olla laissa säädetty valitusoikeus.
28. Kun tuomarinuralle pääsy nivoutuu edellä kuvatuin tavoin koulutukseen pääsyyn, tulee hakijoiden oikeusturvaan kiinnittää erityinen huomio. Korkein oikeus katsoo, että alkukokeeseen osallistuvien sekä loppukokeen osalta tuomarikoulutettavien oikeusturva edellyttää ainakin laissa säädettyä mahdollisuutta vaatia koulutuslautakunnan päätöksiin oikaisua ja saada siitä perusteltu päätös. Alkukokeen arviointi vaikuttaa siihen, tuleeko henkilö valituksi tuomarikoulutettavaksi. Loppukokeen arviointi vaikuttaisi niin ikään henkilön mahdollisuuksiin uralla etenemiseen.
Asessorien koulutukseen liittyvät oikeusturvatakeet ovat riittämättömät.
Käräjänotaarien valinta: 21 luvun 1 §:n 4 kohta
29. Ehdotuksen mukaan tuomarinkoulutuslautakunta valitsee käräjänotaarit kaikkiin tuomioistuimiin. Korkein oikeus pitää perusteltuna sitä, että tuomioistuinharjoitteluun hakevat toimittavat hakemuksensa yhteen paikkaan. Ehdotus selkeyttääkin hakumenettelyä. Myös hakemusten käsittely ja valintojen valmistelu lautakunnan toimesta lisäävät hakijoiden tasapuolista käsittelyä.
30. Korkein oikeus ei kuitenkaan ole vakuuttunut siitä, että myös nimittämistoimivallan antaminen koulutuslautakunnalle johtaisi kokonaisuutena arvioiden parhaaseen lopputulokseen. Lautakunnalla ei ole samanlaisia edellytyksiä arvioida henkilön soveltuvuutta yksittäisen tuomioistuimen käräjänotaariksi kuin asianomaisella tuomioistuimella. Lautakunnan arviointi painottuisi väistämättä hakijoiden opintojen ja työkokemuksen arviointiin. Korkein oikeus palaa jäljempänä siihen, miten lautakunnalle kaavaillut resurssit riittävät muiden tehtävien ohella tähän arviointiin.
Tuomarinkoulutuslautakunnan ja tuomioistuinten roolit käräjänotaareiden ja asessoreiden valinnassa tulisi arvioida uudelleen.
II Tuomarien koulutusta koskevat ehdotukset; yleiset näkökohdat ehdotuksen vaikutuksista ja toteuttamiskelpoisuudesta
31. Korkein oikeus käsittelee lausuntonsa tässä osassa tuomioistuinten koulutuksen nykytilaa, siihen liittyviä kehittämistarpeita sekä työryhmän mietinnössä ja lakiluonnoksessa omaksuttuja ratkaisuja yleiseltä kannalta. Korkein oikeus pyrkii erityisesti arvioimaan ehdotuksen vaikutusta koulutukseen, koulutuksen tasapuolisuuteen ja tuomioistuinuraan yleensä. Lisäksi arvioidaan ehdotuksen toteutuskelpoisuutta suunnitelluilla resursseilla.
Nykytilan arviointi
32. Korkein oikeus toteaa, että oikeusministeriön koulutusyksikkö, tuomioistuimet ja hovioikeuspiirit järjestävät korkeatasoisia koulutustilaisuuksia tuomareille. Nykyisen koulutuksen ongelmat eivät olekaan yksittäisten koulutustapahtumien aineellisessa sisällössä ja laadukkuudessa, vaan suunnitelmallisuuden puutteessa. Nykyiseen koulutusjärjestelmään liittyvät puutteet koskevat yhtälailla uralla jo olevia kuin uusia tuomareita ja esittelijöitä.
33. Suomessa ei ole olemassa monien muiden maiden tapaan niin sanottua tuomariakatemiaa, jossa koulutusta kehitettäisiin ja se toteutettaisiin suunnitelmallisesti ja pitkäjänteisesti tuomarin tai esittelijän erityistarpeet huomioon ottaen. Esimerkiksi oikeusministeriön koulutusyksiköllä ei ole mahdollisuutta täyttää tällaista tarvetta.
34. Tuomarien koulutuksen järjestäminen uudelta pohjalta liittyy tuomioistuinviraston perustamiseen. Uusi koulutusjärjestelmä tulisikin myöhemmin olla siirrettävissä mahdollisimman vaivattomasti osaksi tuomioistuinvirastoa, jossa sitä voitaisiin edelleen kehittää.
35. Laadukaskaan koulutus ei kykene vastaamaan tuomioistuimien tarpeisiin, mikäli tuomioistuinura menettää kiinnostavuuttaan. Tuomioistuimien tulee pystyä houkuttelemaan uralle soveltuvia ja kyvykkäitä lakimiehiä. Tuomioistuinuralle siirtyminen muista lakimiesammateista on ollut suhteellisen vähäistä. Korkein oikeus katsoo, että nykyjärjestelmää tulee kehittää siten, että se lisää kiinnostavuutta hakeutua tuomioistuinuralle ja toisaalta myös halukkuutta sitoutua pitkäjännitteisesti ja monipuolisesti tuomarin tehtäviin.
36. Nykyisistä tuomareista merkittävä osa on siirtymässä eläkkeelle, minkä johdosta tuomarien vaihtuvuus on hyvin nopeaa. Tästä seuraa, että uusien uralle tulevien esittelijöiden ja tuomarien koulutustarve on korostunut. Niin ikään nykyisten tuomarien täydennyskoulutusta tarvitaan tuomarien ammattitaidon kehittämiseksi ja erityisalojen tietämyksen kasvattamiseksi. Tämä tarve on jo nyt ajankohtainen.
37. Korkein oikeus toteaa, että hovioikeuksissa ja vakuutusoikeudessa käytössä oleva menettely, jossa esittelijät toimivat ratkaisukokoonpanon jäseninä, ei vastaa tuomarin riippumattomuudelle asetettavia vaatimuksia. Tämän on koulutustyöryhmäkin todennut. Nykyistä järjestelmää on tältä osin muutettava vastaamaan tuomarien riippumattomuudelle asetettavia vaatimuksia.
Ehdotuksen keskeinen sisältö
38. Ehdotuksessa esitetään perustettavaksi osittain oikeusministeriöstä riippumaton tuomareiden koulutusjärjestelmä. Ehdotuksessa korostetaan koulutuksen merkitystä kaikille tuomareille, ei vain koulutusohjelmaan osallistuville. Koulutus olisi kaikkien tuomareiden oikeus ja velvollisuus. Koulutusohjelmaan pääsy korostuisi uraa edistävänä tekijänä. Tuomarinuralle aikovien henkilöiden koulutus kohdistuisi erityisesti käräjänotaareihin sekä uuteen määräaikaisten tuomareiden ryhmään, asessoreihin. Koulutuksen toteuttamiseksi luotaisiin valintajärjestelmä, jossa uusi perustettava tuomarinkoulutuslautakunta valitsisi käräjänotaarit ja suorittaisi asessorien esivalinnan. Asessorit nimittäisi pääasiassa Korkein oikeus ja korkein hallinto-oikeus.
39. Asessorien koulutusvirkojen perustamisen johdosta olisi ehdotuksen mukaan mahdollista luopua hovioikeuksissa ja vakuutusoikeudessa käytössä olleesta tuomarin riippumattomuuden näkökulmasta epätyydyttävästä järjestelystä, jossa esittelijä käyttää tuomiovaltaa ratkaisukokoonpanossa.
Korkeimman oikeuden arviointi ehdotuksen vaikutuksista ja toteutuskelpoisuudesta
Yleistä
40. Korkein oikeus toteaa, että ehdotettu koulutusjärjestelmä korostaisi koulutuksen merkitystä ja lisäisi koulutuksen suunnitelmallisuutta, mikä olisi selkeä parannus nykytilaan verrattuna. Ehdotus sisältää pitkälle meneviä ja kunnianhimoisia suunnitelmia erityisesti asessorien ja käräjänotaarien koulutuksen osalta.
41. Hovioikeuksien ja vakuutusoikeuden esittelijöiden käyttöön ratkaisukokoonpanoissa liittyvä riippumattomuutta koskeva ongelma ratkaistaisiin asessorien koulutusviroilla. Ratkaisusta seuraisi kuitenkin, että koulutukseen pääsy ja tuomarin uralle pääsy liittyisivät vahvasti toisiinsa. Koulutuslautakunnan rooli tuomarinvalintalautakunnan rinnalla valinnoissa tuomioistuinuralle korostuisi.
42. Koulutuksen järjestäminen ehdotetulla tavalla merkitsisi toteutuessaan huomattavia muutoksia. Se vaikuttaisi muun ohella tuomioistuinuralle pääsyyn, uralla etenemiseen ja ylipäätään tuomioistuinuran houkuttelevuuteen. Korkein oikeus katsoo, että uudistuksen liittyvät vaikutukset tulee arvioida mahdollisimman monipuolisesti ennen uudistuksen toteuttamista ehdotetun kaltaisena.
43. Hovioikeuksien ja vakuutusoikeuden ratkaisukokoonpanoihin liittyvän kysymyksen ratkaiseminen ei välttämättä edellytä sitä, että tuomioistuinuralle pääsy ja koulutus sidotaan yhteen ehdotuksessa hahmotellulla tavalla. Kysymys onkin ensisijassa tuomioistuinlaitoksen resursseihin liittyvästä ongelmasta. Resursseihin liittyvä ongelma tulee ratkaista siten, ettei aiheuteta kielteisiä vaikutuksia tuomarinuraan ja sen avoimuuteen.
Vaikutus tuomioistuinuraan
Pääsy tuomioistuinuralle muista lakimiesammateista
44. Korkeimman oikeuden lausunnon liitteenä olevassa kaaviokuvassa on kuvattu ehdotukseen perustuvan tuomioistuinuran eri vaiheita. Ehdotuksen mukaan hakeminen tuomioistuinuralle tuomioistuinten ulkopuolelta olisi mahdollista uran kaikissa vaiheissa.
45. Yleensä tuomioistuinura alkaa tuomioistuinharjoittelulla, johon hakeudutaan monipuolisesti eri lakimiesammateista. Mahdollista on, että osa tuomioistuinharjoittelun suorittaneista jää tuomioistuimiin ja etenee valmistelijoiksi, esittelijöiksi tai muihin tehtäviin. Käräjänotaarien koulutuksen yhdenmukaistaminen ja parantaminen ehdotuksessa mainituin tavoin lisääkin tuomioistuinharjoittelun houkuttelevuutta.
46. Tuomioistuimien osaamisen laaja-alaisuus edellyttää kuitenkin, että tuomioistuimiin hakeutuu myös käytännössä kokeneita lakimiehiä muista lakimiesammateista. Ehdotuksessa tuomioistuinuralle pääsyä on pyritty parantamaan asessorin koulutuksen kautta. Asessorin virkaan hakeminen edellyttää kolmen vuoden työkokemusta. Virka on kolmen vuoden määräaikainen virka. Kolmen vuoden tuomarikoulutuksen suorittaminen ei takaa vakinaista tai määräaikaista virkaa tuomioistuimissa.
47. Valinta asessorin virkaan on sinänsä mahdollinen niin tuomioistuimen palveluksessa oleville kuin ulkopuolisille, jotka ovat suorittaneet alkukokeen ja täyttävät kelpoisuusvaatimukset. Uran alkuvaiheissa se saattaa myös olla houkutteleva vaihtoehto muissa lakimiesammateissa toimineille. Näin on erityisesti silloin, jos henkilöllä ei ole vakituista virkaa tai työtä.
48. Asessorin virka ei kuitenkaan käytännön tasolla ole houkutteleva vaihtoehto kokeneemmille muissa ammateissa toimiville. Esimerkiksi asianajaja ei voine jättää asianajajan ammattiaan ja hakeutua kolmen vuoden määräaikaiseen koulutukseen, joka ei vielä takaa tuomarin vakituisen viran tai minkään muunkaan viran saamista koulutuksen päättymisen jälkeen.
49. Kokenut lakimies voisi periaatteessa hakeutua suoraan tuomarin vakinaiseen virkaan. Tällöin hän kuitenkin kilpailisi pitkään tuomioistuimissa työskennelleiden määräaikaisten tuomarien kanssa, joista osalla on lisäksi erityinen tuomarinkoulutus. Vertailu olisi vaikeaa.
50. Korkein oikeus katsoo, että ehdotuksen mukaisen koulutusjärjestelmän vaarana on urateiden sulkeutuminen entisestään erityisesti kokeneiden lakimiesten osalta. Järjestelmä ei tue kokeneiden lakimiesten hakeutumista tuomioistuinuralle. Toisaalta tuomioistuinten tuomarien kokemuspohjan tulisi olla laaja-alainen asioiden nykyisen monimuotoisuuden vuoksi.
Urateiden selkeys
51. Tuomioistuinuran houkuttelevuuteen vaikuttaa myös urateiden selkeys. Lausunnon liitteenä olevassa kaaviokuvasta ilmenee toisaalta se, että vakinaisten tuomarien ja esittelijöiden lisäksi tuomioistuimissa on monenlaisia määräaikaisia virkoja. Määräaikaisuuden perusta on näiden virkojen osalta yleensä sijaisuus tai viran oleminen avoinna. Määräaikaisten virkojen osalta määräyksiä on pyritty yleensä jatkamaan siten, että määräaikaisten virkojen haltijat ovat voineet tehtävistä hyvin suoriutuessaan luottaa uralla etenemiseen.
52. Asessorin virkojen perustaminen luo uuden määräaikaisten tuomarien ryhmän. Määräaikaisuuden peruste olisi koulutus. Heidän sijoittumisensa asessorin koulutuksen jälkeen muihin tehtäviin tuomioistuinlaitoksessa on epävarmaa. Toisaalta muissa lakimiestehtävissä kokemusta hankkineiden hakijoiden vertailu nimenomaisen tuomarikoulutuksen saaneisiin tuomarikoulutettuihin on haasteellista.
53. Lausunnon liitteessä olevaan kuvaan on merkitty myös eri virkojen osalta virkanimityksen osalta toimivaltaiset tahot. Ehdotettu koulutusjärjestelmä muuttaa perinteistä nimitysjärjestelmää. Tuomarinvalintalautakunnan, korkeimpien oikeuksien ja asianomaisten tuomioistuinten rinnalle uravalintojen osalta merkittäväksi tulisi koulutuslautakunta. Edellä Korkeimman oikeuden lausunnon osassa I on kiinnitetty huomiota siihen ristiriitaan, että ehdotuksen perustelujen mukaan koulutuslautakunta vahvistaisi asessorien valintakriteerit, kun kuitenkin vastuu nimittämisestä olisi korkeimmilla oikeuksilla tai alle vuoden mittaisten määräaikaisten nimitysten osalta asianomaisella tuomioistuimella (katso edellä 18 luvun 1 §:n ja 21 luvun 1 §:n osalta lausuttu).
Koulutusohjelmaan valinta ja sen suorittaminen – oikeudenmukaisuuden edellytykset
54. Ehdotuksen mukaan tuomarinkoulutusohjelmaan voisi hakeutua vain alkukokeen hyväksytysti suorittanut. Korkein oikeus toteaa, että tuomarin virkoihin haettaessa henkilön pätevyyttä on sinänsä mahdollista arvioida myös kokein ja soveltuvuustestein. Ehdotuksen mukaisessa järjestelmässä kokeen hyväksytty suoritus on ehdoton edellytys hakuun osallistumiselle. Kuten Korkein oikeus on edellä osassa I todennut, kokeen toteutuksen ja arvioinnin oikeudenmukaisuudelle tulee tällöin asettaa korkeat vaatimukset (edellä 18 luvun 2 ja 6 §:n osalta lausuttu).
Tuomioistuinuran tulee olla houkutteleva. Yhtenä tärkeänä edellytyksenä urasuunnitelmia tehtäessä on tieto siitä, miten uralle päästään ja miten siellä voi edetä, mikäli onnistuu tehtäviensä hoidossa. Tässä suhteessa suunniteltuun järjestelmään liittyy vakavia puutteita. Lisäksi vaarana on, että ehdotus edelleen heikentää erityisesti kokeneempien lakimiesten hakeutumista tuomioistuinuralle.
Koulutuksen tasapuolinen kohdentuminen
55. Lakiehdotuksen 9 luvun 4 §:ssä todetaan, että tuomari on velvollinen ylläpitämään ja kehittämään laintuntemustaan, oikeudellista osaamistaan ja ammattitaitoaan. Tuomareille on oltava tarjolla riittävästi koulutusta ja heillä on oltava mahdollisuus osallistua siihen.
56. Korkein oikeus toteaa, että pykälässä julkilausutaan tuomioistuinten toiminnan laadukkuuden ja tehokkuuden keskeinen edellytys. Tuomioistuinten toiminta-ympäristön muuttuessa nopeasti ammattitaidon kehittämistarve on olemassa kaikkien tuomarien ja esittelijöiden osalta. Ehdotuksen mukaan koulutusjärjestelmä luotaisiin kuitenkin ensisijaisesti käräjänotaareille ja asessoreille. Ehdotuksessa vähäiselle huomiolle jäävät jo tuomioistuinlaitoksen palveluksessa olevat sekä tuomioistuimiin asessorijärjestelmän ulkopuolelta valittavat tuomarit, valmistelijat ja esittelijät. Vaarana on, että tuomarien koulutukseen käytettävät niukat varat ja henkilöstöresurssit kohdistuvat notaarien ja asessorien koulutukseen ja että muun lainkäyttöhenkilöstön koulutus jää pitkäksi aikaa taka-alalle. Saman suunnitelmallisuuden ja pitkäjänteisyyden, joka ehdotuksen mukaan koskee asessoreita, tulisi koskea myös muuta tuomarikoulutusta.
Korkein oikeus katsoo, että koulutusjärjestelmän resursseissa ja sen sisällössä tulee ottaa huomioon yhtä lailla tuomareina, esittelijöinä ja valmistelijoina jo toimivien kuin tuomareiksi pyrkivien tarpeet.
Tuomarinkoulutuslautakunnan resurssit
57. Tuomarinkoulutuslautakunnan ehdotettu kokoonpano on vastaava kuin tuomarinvalintalautakunnalla. Lautakuntien tehtävät ovat kuitenkin hyvin erilaiset. Tuomarinkoulutuslautakunnan tehtävät on lueteltu ehdotetussa 21 luvun 1 §:ssä.
58. Lautakunnalle suunnitellut tehtävät ovat tuomioistuinten toiminnan kannalta keskeiset. Tuomarinkoulutuslautakunnalla olisi jatkossa merkittävä toimivalta valittaessa niitä henkilöitä, jotka pääsevät tuomioistuinuralle. Lautakunta tulisi myös keskeisesti päättämään siitä, mitä koulutusta tuomareille annetaan. Se tulisi antamaan ohjeita tuomioistuimille koulutus- ja opetussuunnitelmien sisällöstä. Lisäksi lautakunta arvioisi tuomarikoulutettavien suorituksia ja antaisi oikeusministeriölle lausuntoja tuomarien johtamiskoulutukseen ja muuhun koulutukseen valittavista henkilöistä.
59. Lautakunnassa olisi kymmenen sivutoimista jäsentä. Sillä olisi käytössään yksi sihteeri, joka esittelisi ja valmistelisi lautakunnassa esillä olevat asiat sekä huolehtisi lautakunnan muun toiminnan järjestämisestä. Sihteerin pätevyysvaatimuksena olisi ylempi korkeakoulututkinto ja hyvä tuomioistuinten toiminnan tai aikuiskoulutuksen tuntemus. Sihteerin ei siten tarvitsisi välttämättä edes tuntea tuomioistuimia eikä niiden tarpeita.
60. Korkein oikeus toteaa, että tuomarinkoulutuslautakunnan tehtävät ovat sen rakenne ja resurssit huomioon ottaen mittavat. Jo 130 käräjänotaarin valinta haastatteluineen ja asessorien esivalinta oikeudenmukaisella tavalla vaatisi suuren työmäärän. Valintoja ei tulisi tehdä vain muodollisilla perusteilla, koska tuomioistuimiin pitäisi saada kyvykkäitä ja tehtävään sopivia henkilöitä. Asessorien kokeiden laatiminen mallivastauksineen ja arviointiperusteineen olisi niin ikään työlästä. Tehtävä vaatisi tarkkuutta ja runsaasti aikaa. Kokeiden vastaukset pitäisi tarkastaa. Mikäli oikaisuvaatimuksia esitettäisiin, tulisi niihin antaa perusteltu päätös. Tämän lisäksi lautakunnan tulisi suunnitella ja rakentaa koulutuksen sisältö. Korkein oikeus epäilee vahvasti ehdotuksen realistisuutta.
61. Suurehkon lautakunnan perustaminen hoitamaan tehtävää, johon sillä ei ole tosiasiassa edellytyksiä, ei ole resurssien kohdentumisen kannalta järkevää. Lautakunnalle suunnitellut tehtävät eivät myöskään sovi sivutoimiselle lautakunnalle. Ehdotukseen ei sisälly arviota lautakunnan jäsenten oletetusta työmäärästä, eikä myöskään arviota heille maksettavista palkkioista. Lautakunnan sivutoimisten jäsenten tulisi kuitenkin käyttää huomattava aika lautakunnan työskentelyyn. Tehtävien suorittamista ei voitaisi jättää yksin lautakunnan sihteerille.
62. Lautakunnan tehtäviä helpottaisi osin oikeusministeriön koulutusyksikön panostus kurssin käytännön järjestämisessä. Toisaalta toiminnan koordinointi oikeusministeriön kanssa kuluttaa myös voimavaroja.
Tuomarinkoulutuslautakunnan mahdollisuudet suoriutua sille ehdotetuista tehtävistä vaikuttavat täysin epärealistisilta niin lautakunnan suunnitellun kokoonpanon kuin sen toiminnan vaatiman rahoituksen osalta.
Esityksen jatkovalmistelu
63. Korkein oikeus toteaa, että parhaat edellytykset tehokkaan ja hallinnosta riippumattoman tuomarinkoulutusjärjestelmän järjestämiselle on tuomioistuinvirastolla, jonka perustaminen on ollut arvioitavana samanaikaisesti uuden tuomioistuinlain valmistelun kanssa. Koulutusjärjestelmää uudistettaessa onkin perusteltua ottaa huomioon mahdollisuus liittää se luontevasti osaksi tuomioistuinvirastoa.
64. Korkein oikeus katsoo, että järjestelmää voidaan kehittää myös vaiheittain. Ensimmäisessä vaiheessa tulee toteuttaa kiireellisimmät tarpeet. Järjestelmää voitaisiin edelleen kehittää tuomioistuinviraston perustamisen yhteydessä ja myöhemmin sen toimesta.
Edellä tässä lausunnossa esitetyn perusteella Korkein oikeus katsoo, että jatkovalmistelussa tulee selvittää myös mallia, jossa uralle pääsyä ei sidota koulutukseen nyt esitetyllä tavalla. Korkein oikeus katsoo, että vaihtoehtoisesti selvityksen kohteeksi voitaisiin ottaa myös järjestelmä, jossa
-Valinta esittelijän ja tuomarin virkoihin toteutettaisiin omana prosessinaan. Tuomioistuinuralle pääsyä ei yhdistettäisi koulutukseen pääsyyn.
-Hovioikeuksien ja vakuutusoikeuden todellinen resurssitarve selvitettäisiin. Tuomioistuimiin perustettaisiin asessorien virkojen asemesta selvityksen perusteella tarvittava määrä alimman tuomarin palkkaluokan virkoja. Näillä viroilla korvattaisiin nykyinen järjestelmä, jossa esittelijöitä käytetään ratkaisukokoonpanon jäseninä.
-Selvitettäisiin keinoja parantaa tuomioistuinuran houkuttelevuutta, selkiyttää tuomarin urateitä ja vahvistaa tuomarinuran avoimuutta. Pyrittäisiin mahdollistamaan myös kokeneempien, asiantuntemusta omaavien lakimiesten siirtyminen tuomioistuimiin.
-Koulutusta suunniteltaessa otettaisiin huomioon tuomioistuimien koko lainkäyttöhenkilöstö ja heidän erityiset tarpeensa. Koulutus toteutettaisiin tasapuolisesti koulutustarpeesta lähtien.
-Uusille tuomareille suunniteltaisiin tuomarin tehtäviin perehdyttävä yleiskoulutus hyödyntäen muuta koulutustarjontaa. Muu koulutus suunniteltaisiin pitkäjänteisinä koulutusputkina oikeusalakohtaisesti. Samaa koulutusta hyödynnettäisiin jo virassa olevien tuomarien jatkokoulutukseen. Tällöin eri koulutuselementeistä rakennettaisiin kunkin tarpeet täyttävä koulutusohjelma, jonka toteutumista systemaattisesti seurattaisiin.
-Arvioitaisiin koulutuslautakunnan rakenne ja tehtävät uudestaan. Lautakunnan ydintehtäviä varten lisättäisiin lautakunnan päätoimista henkilöstöä. Arvioitaisiin sidosryhmien edustuksen tarve lautakunnan eri tehtävissä.
65. Korkein oikeus toteaa vielä lopuksi, että mietinnössä esitetty tuomarinkoulutuslautakunnan resursointi on joka tapauksessa täysin riittämätön lautakunnalle kaavailtuihin tehtäviin. Esitetty kolmivuotinen asessorikoulutus alku- ja loppukokeineen vaatisi jo yksin huomattavat voimavarat. Samanaikaisesti tulisi esityksessä todetuin tavoin huolehtia siitä, että myös tuomioistuinharjoittelua ja esittelijöiden koulutusta kehitetään nykyistä järjestelmällisemmäksi ja pitkäjänteisemmäksi. Samoin tuomioistuinlaitoksen koko lainkäyttöhenkilöstön koulutuksen tulisi olla merkittävästi entistä tavoitteellisempaa.
66. Näiden kaikkien tehtävien tehokkaaseen hoitamiseen koulutuslautakunnan lähinnä sivutoimisen henkilöstön työpanos ei riitä. Vaikka oikeusministeriön koulutusyksikkö toimisi lautakunnan apuna ja vaikka joitakin tehtäviä voitaisiin mahdollisesti siirtää tuomarinvalintalautakunnalle, lautakunnassa tarvittaisiin enemmän päätoimista henkilöstöä. Nämä voimavarakysymykset olisivat edellä todetuin tavoin johdonmukaisemmin ratkaistavissa tuomioistuinviraston perustamisen yhteydessä.
Oikeusneuvos Kari Kitunen
Kansliapäällikön sijaisena esittelijäneuvos Tommi Vuorialho