Utlåtande gällande Ålands lagtings beslut 27.9.2019 om antagande av landskapslag om barnomsorg och grundskola

Diarienummer:
OH2019/268
Liggare:
85
Givet:
23.1.2020

TILL REPUBLIKENS PRESIDENT

HÄNVISNING Justitieministeriets brev 29.11.2019 gällande ärendet nr VN/11974/2019

ÄRENDE Ålands lagtings beslut 27.9.2019 om antagande av landskapslag om barnomsorg och grundskola

UTLÅTANDE

Allmänt

Högsta domstolen har granskat lagtingsbeslutet i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtinget har genom sitt beslut antagit en landskapslag om barnomsorg och grundskola. Landskapslagen innehåller bestämmelser om kommunens utbildningsverksamhet samt om läroplikt och rätt till barnomsorg, förundervisning och skolgång. Utbildningsverksamheten omfattar barnomsorg, grundskola samt grundskoleutbildning för andra än läropliktiga. Verksamheten bedrivs under kommunal eller privat ledning.

Syftet med landskapslagen är att se barnets och elevens utveckling som en helhet och stärka samsynen i barnomsorgens och grundskolans omsorg, fostran och utbildning. Avsikten med den nya lagstiftningen är inte att ändra innehållet i verksamheten eller förutsättningarna i barnomsorgen eller grundskolan på ett omfattande sätt i sak.

Jämte allmänna bestämmelser och bestämmelser om ikraftträdande innehåller landskapslagen bestämmelser om barnomsorgen, grundskolan, barn- och elevhälsa, personal inom barnomsorg och grundskola samt om förvaltning.

Enligt 18 § 14 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om undervisning, läroavtal, kultur, idrott och ungdomsarbete samt arkiv-, biblioteks- och museiväsendet med det undantag som stadgas i 27 § 39 punkten och som inte blir tillämpligt i detta fall. Undervisningsväsendet samt bestämmandet om den till undervisningsväsendet hörande allmänna läroplikten är underställt landskapets lagstiftning (RP 73/1990 rd s. 43 och s. 67).

Enligt 18 § 13 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i frågor gällande socialvården som omfattar även t.ex. barnskydd och barndagvård (RP 73/1990 rd s. 66) samt barnomsorg.

Enligt 18 § 1 punkten självstyrelselagen tillkommer lag-stiftningsbehörigheten landskapet i fråga om landskapsregeringen och under denna lydande myndigheter och inrättningar och enligt 18 § 4 punkten har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om kommunernas förvaltning och kommunernas tjänsteinnehavare.

Utgångspunkten är således att landskapslagslagen i fråga gäller angelägenheter som hör till landskapets lagstiftningskompetens. Vid lagstiftningsgranskningen bör dock tas ställning även till förhållandet mellan den nu ifrågavarande lagstiftningen och Finlands grundlag, eftersom stiftande, ändring och upphävande av grundlag samt avvikelse från grundlag utgör riksbehörighet enligt 27 § 1 punkten självstyrelselagen.

Jämlikhet, rätt till utbildning och till social trygghet

Enligt 16 § 1 mom. grundlagen har alla rätt till avgiftsfri grundläggande utbildning. Bestämmelser om läroplikten utfärdas genom lag. Rätten till social trygghet garanteras i 19 § grundlagen. Dessa bestämmelser och deras vedertagna tolkningspraxis i riksdagens grundlagsutskott är relevanta för flera bestämmelser i den nu föreliggande landskapslagen. Relevant är även det att enligt 6 § 3 mom. grundlagen skall barn bemötas som jämlika individer och de skall ha rätt till medinflytande enligt sin utvecklingsnivå i frågor som gäller dem själva.

Högsta domstolen konstaterar att landskapslagen uppfyller de krav som dessa grundlagsbestämmelser ställer.

Disciplinära åtgärder

Rättssäkerhet och skydd av privatlivet

Rikslagstiftningens bestämmelser om vissa disciplinära åtgärder, t.ex. rätten att avlägsna eleven, som kan vidtas i samband med den grundläggande utbildningen har tillkommit med grundlagsutskottets medverkan (se GrUU 70/2002 rd). Grundlagsutskottet har tagit ställning även till rätten att granska elevens saker och att omhänderta olika föremål eller ämnen (se GrUU 35/2013 rd och GrUU 53/2006 rd). Högsta domstolen konstaterar att den antagna landskapslagens bestämmelser om disciplinära åtgärder, med det undantag som gäller avstängning för en viss tid och för vilket redogörs närmare nedan, uppfyller de krav på rättssäkerhet och skydd av privatlivet som uppställts av grundlagsutskottet. Högsta domstolen betonar dock att proportionalitetsprincipen har stor betydelse när behovet av maktmedel övervägs i den enskilda situationen.

God förvaltning och förfarandet vid avstängning för en viss tid

I landskapslagens del III 13 kap. 72 § stadgas om avstängning för en viss tid. Enligt paragrafens 2 mom. kan skolföreståndaren eller skolans rektor fatta beslut om avstängning för högst en vecka för att utreda fortsatta åtgärder. Enligt 74 § 1 mom. i samma kapitel ska elevens vårdnadshavare underrättas om en sådan åtgärd. Lagrummet uppställer dock inte något krav på att vårdnadshavaren ska beredas tillfälle att bli hörd. Enligt lagens del VII 2 kap. 3 § 2 mom. är ändringssökande möjligt i ett beslut som gäller avstängning av en elev för viss tid enligt del III 13 kap. 72 § 2 mom.

Rätten att bli hörd utgör en av garantierna för en rättvis rättegång och god förvaltning och denna rätt nämns explicit i rättsskyddsbestämmelsen i 21 § 2 mom. grundlagen. Fastän den i landskapslagens del III 13 kap. 72 § 2 mom. reglerade åtgärden gäller bara för en kort tid, påverkar avstängningen från skolarbetet elevens rätt till grundläggande utbildning på ett fundamentalt sätt. Därför anser Högsta domstolen att huvudregeln vid beredningen av ett sådant beslut bör vara att man utreder vilken åsikt och uppfattning elevens vårdnadshavare har om saken, även om det kan vara motiverat och acceptabelt att i vissa, i lagen noggrant preciserade fall göra undantag från denna huvudregel. I den nu antagna formen utgår landskapslagens bestämmelse dock från det att huvudregeln är den att elevens vårdnadshavare inte behöver höras.

På ovannämnda grunder anser Högsta domstolen att det i landskapslagens del III 13 kap. 74 § 1 mom. sista meningen antagna förfarandet enligt vilket elevens vårdnadshavare som huvudregel enbart underrättas men inte bereds tillfälle att bli hörd i det fall där skolföreståndaren eller skolans rektor fattar beslut om avstängning för högst en vecka utgör en otillräcklig rättsskyddsmekanism som inte uppfyller de krav som 21 § 2 mom. grundlagen uppställer. Därför anser Högsta domstolen att den sista meningen i landskapslagens del III 13 kap. 74 § 1 mom. utgör behörighetsöverskridning.

Eftersom det är bestämmelsen i landskapslagens del III 13 kap. 72 § 2 mom. som förutsätter en mera omfattande rättsskyddsmekanism än den som nu antagits i sista meningen i kapitlets 74 § 1 mom, bör även bestämmelsen i 72 § 2 mom. förordnas att förfalla. Även den näst sista meningen i lagens del III 13 kap. 74 § 1 mom. samt bestämmelsen i lagens del VII 2 kap. 7 § 1 mom. innehåller hänvisningar till lagens del III 13 kap. 72 § 2 mom. och bör således förordnas att förfalla.

Hemfriden och inspektioner

Såsom framkommit ovan kan bl.a. barnomsorg enligt den nu föreliggande landskapslagen bedrivas under kommunal eller privat ledning. I landskapslagens del II 6 kap. 32 § 2 mom. stadgas att landskapsregeringen ska göra en inspektion på verksamhetsstället vid handläggningen av en ansökan om tillstånd för privat barnomsorg. Enligt landskapslagens del II 9 kap. 45 § har tillsynsmyndigheten Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet rätt att inspektera de lokaler som används för kommunal och privat barnomsorgsverksamhet.

Enligt 10 § 1 mom. grundlagen är vars och ens hemfrid tryggad. Enligt paragrafens 3 mom. kan genom lag föreskrivas om åtgärder som ingriper i hemfriden och som är nödvändiga för att de grundläggande fri- och rättigheterna skall kunna tryggas eller för att brott skall kunna utredas. I landskapslagen finns inga begränsningar beträffande rätten att utföra inspektioner. Enligt grundlagsutskottets praxis bör man vid lagstiftning beträffande inspektioner beakta bestämmelserna om skyddet för hemfrid. Högsta domstolen konstaterar att privat barnomsorgsverksamhet kan bedrivas i utrymmen som direkt skyddas av hemfriden. Landskapslagen kan vara av betydelse också med avseende på skyddet för privatlivet i artikel 8 i Europakonventionen. Även om skyddet i 10 § 1 och 3 mom. grundlagen inte direkt tillämpas på affärs- och andra liknande företagslokaler, har grundlagsutskottet konstaterat att Europadomstolen har tolkat skyddet för vars och ens hem i artikel 8 i Europakonventionen som att det i vissa fall också täcker in affärslokaler (GrUU 36/2009 rd och GrUU 5/2010 rd). Enligt 22 § grundlagen skall det allmänna se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses.

Med hänsyn härtill uppfyller del II 6 kap. 32 § 2 mom. och 9 kap. 45 § i den nu föreliggande landskapslagen inte de krav som riksdagens grundlagsutskott i sin praxis har uppställt beträffande inspektioner på en plats som omfattas av hemfriden. Därför anser Högsta domstolen att landskapslagens del II 6 kap. 32 § 2 mom. och 9 kap. 45 § utgör behörighetsöverskridning.

Undantag från läroplanen och landskapsregeringens befogenheter

Enligt landskapslagens del III 3 kap. 10 § 1 mom. ska landskapsregeringen anta en läroplan för grundskolan och grundskoleutbildningen för andra än läropliktiga. I läroplanen ska målen och innehållet fastställas för undervisningen och den övriga verksamheten i grundskolan. Enligt paragrafens 2 mom. kan landskapsregeringen ge en grundskola rätt att för försöksverksamhet göra undantag från läroplanen.

I 80 § 1 mom. grundlagen stadgas att förordningar kan utfärdas med stöd av ett bemyndigande i grundlagen eller i någon annan lag. Bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen i övrigt hör till området för lag skall dock utfärdas genom lag. Enligt motsvarande bestämmelse i 21 § 1 mom. självstyrelselagen kan landskapsregeringen med stöd av ett bemyndigande i landskapslag utfärda landskapsförordningar i angelägenheter som hör till landskapets behörighet. Genom landskapslag skall dock utfärdas bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen eller självstyrelselagen i övrigt hör till området för lag. Enligt 80 § 2 mom. grundlagen kan även andra myndigheter än republikens president, statsrådet och ministerierna genom lag bemyndigas att utfärda rättsnormer i bestämda frågor, om det med hänsyn till föremålet för regleringen finns särskilda skäl och regleringens betydelse i sak inte kräver att den sker genom lag eller förordning. Dessutom förutsätts att tillämpningsområdet för ett sådant bemyndigande är exakt avgränsat. Detta innebär att det tydligt skall framgå hur normgivningsmakten delegeras och vilka områden och vilka angelägenheter delegeringen gäller. Dessutom skall enligt 2 § 3 mom. grundlagen all utövning av offentlig makt bygga på lag och lag skall noggrant iakttas i all offentlig verksamhet.

Bestämmelsen i landskapslagens del III 3 kap. 10 § 2 mom. möjliggör att undantag görs från läroplanen för försöksverksamhet utan att kriterierna för detta regleras närmare. Bestämmelsen innehåller t.ex. inga regleringar om det möjliga försökets tidslängd eller omfattning. Därför anser Högsta domstolen att bestämmelsen i landskapslagens del III 3 kap. 10 § 2 mom. ger landskapsregeringen för vida befogenheter för att vara en undantagsbestämmelse och att den inte uppfyller det krav på exakthet och avgränsning som grundlagens 80 § 2 mom. förutsätter för en sådan reglering. Således utgör landskapslagens del III 3 kap. 10 § 2 mom. en behörighetsöverskridning.

På ovannämnda grunder anser Högsta domstolen att del II 6 kap. 32 § 2 mom, del II 9 kap. 45 §, del III 3 kap. 10 § 2 mom. samt del III 13 kap. 72 § 2 mom. och den sista meningen i del III 13 kap. 74 § 1 mom. landskapslagen utgör behörighetsöverskridning och att de bör förordnas att förfalla. Eftersom den näst sista meningen i landskapslagens del III 13 kap. 74 § 1 mom. samt bestämmelsen i del VII 2 kap. 7 § 1 mom. innehåller hänvisningar till lagens del III 13 kap. 72 § 2 mom, bör även dessa förordnas att förfalla.

Till övriga delar anser Högsta domstolen att det med beaktande även av Ålandsdelegationens utlåtande inte föreligger skäl till anmärkningar.

Slutsats

Med hänvisning till det ovan sagda anser Högsta domstolen att del II 6 kap. 32 § 2 mom, del II 9 kap. 45 §, del III 3 kap. 10 § 2 mom. och del III 13 kap. 72 § 2 mom. samt den sista meningen i del III 13 kap. 74 § 1 mom. landskapslagen om barnomsorg och grundskola ska förordnas att förfalla. Även den näst sista meningen i lagens del III 13 kap. 74 § 1 mom. samt bestämmelsen i lagens del VII 2 kap. 7 § 1 mom. som innehåller hänvisningar till lagens del III 13 kap. 72 § 2 mom. bör förordnas att förfalla.

Högsta domstolen anser att den granskade landskapslagen till övriga delar faller inom landskapets behörighet.

Landskapslagen uppfyller sitt syfte även utan de lagrum som föreslås att förordnas att förfalla. Enligt 20 § självstyrelselagen ankommer det på landskapsregeringen att göra en bedömning av situationen, om en landskapslag till en viss del förordnas att förfalla. Med hänsyn till detta

anser Högsta domstolen att det inte torde finnas hinder för att landskapslagen till övriga delar träder i kraft.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.


Ordförande Ari Kantor

Föredragande Janne Salminen


I handläggningen av ärendet deltog justitieråden Kantor, Uusitalo, Engstrand, Välimaa och Guimaraes-Purokoski. Föredragande har varit Janne Salminen.

 
Publicerad 23.1.2020