Utlåtande gällande Ålands lagtings beslut 15.4.2019 om antagande av 1. landskapslag om ändring av landskapslagen om verkställighet av den gemensamma fiskeripolitiken inom den Europeiska unionen 2. landskapslag om ändring av 1 och 4 §§ landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av bestämmelser i rikslagen om ett påföljdssystem för och tillsynen över den gemensamma fiskeripolitiken 3. landskapslag om ändring av landskapslagen om fiske i landskapet Åland

Diarienummer:
OH2019/131
Liggare:
1280
Givet:
1.8.2019

TILL REPUBLIKENS PRESIDENT

HÄNVISNING Justitieministeriets brev 24.5.2019 gällande ärendena nr VN/2853/2019, VN/2856/2019 och VN/2859/2019

ÄRENDE Ålands lagtings beslut 15.4.2019 om antagande av

1. landskapslag om ändring av landskapslagen om verkställighet av den gemensamma fiskeripolitiken inom den Europeiska unionen
2. landskapslag om ändring av 1 och 4 §§ landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av bestämmelser i rikslagen om ett påföljdssystem för och tillsynen över den gemensamma fiskeripolitiken
3. landskapslag om ändring av landskapslagen om fiske i landskapet Åland

UTLÅTANDE

Begäran om utlåtande

Justitieministeriet har begärt utlåtande över de ifrågavarande landskapslagarna som helhet, men särskilt i fråga om 1 § 2 mom. landskapslagen om ändring av landskapslagen om verkställighet av den gemensamma fiskeripolitiken inom den Europeiska unionen (nedan verkställighetslagen). Den nämnda bestämmelsen gäller landskapslagens tillämpningsområde. I sin begäran om utlåtande fäster justitieministeriet uppmärksamhet vid att bestämmelsen möjligtvis är ägnad att överföra ny behörighet åt landskapet att reglera

fisket för åländska fartyg utanför det åländska området. Enligt justitieministeriet vore detta nytt och det bör därmed säkerställas att landskapet har behörighet beträffande sådan landskapslagstiftning.

Allmänt

Högsta domstolen har granskat lagtingsbesluten i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtinget har genom sina beslut antagit tre landskapslagar som gäller fiske. Verkställighetslagen innehåller bestämmelser bl.a. om fiskereglering, fisketillstånd samt nyttjanderätter och aktörsspecifika fiskekvoter. Landskapslagen om ändring av 1 och 4 §§ landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av bestämmelser i rikslagen om ett påföljdssystem för och tillsynen över den gemensamma fiskeripolitiken innehåller ändringar som närmast beror på ändringarna i verkställighetslagen. Genom landskapslagen om ändring av landskapslagen om fiske i landskapet Åland utvidgas rätten till fiske på allmänt vatten.

Den föreliggande landskapslagstiftningen gäller reglering av fisket. Enligt 18 § 16 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om fiske och registrering av fiskefartyg samt styrning av fiskerinäringen. Enligt 18 § 10, 18, 22 och 24 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet bl.a. i fråga om natur- och miljövård, tillvaratagande av fiskevattens produktionsförmåga, näringsverksamhet och statistik om förhållandena i landskapet.

Utgångspunkten är således att landskapslagarna gäller angelägenheter som hör till landskapets lagstiftningskompetens.

Verkställighetslagens tillämpningsområde

Enligt 1 § 2 mom. verkställighetslagen tillämpas landskapslagen på åländskt territorium, samt på fartyg som införts i landskapets fiskefartygsregister samt på besättningen på dessa fartyg oberoende av deras position eller var verksamheten bedrivs.

Enligt 2 § 1 mom. självstyrelselagen omfattar landskapet det område som när självstyrelselagen träder i kraft hör till landskapet samt det territorialvatten som enligt gällande stadganden om gränserna för Finlands territorialvatten omedelbart ansluter sig till detta område.

Utgångspunkten är att landskapets lagstiftningskompetens endast omfattar landskapets område. Trots detta har det i vissa fall ansetts vara möjligt att i landskapslagstiftning som även passerat Högsta domstolens lagstiftningskontroll utfärda sådana bestämmelser som tillämpas också utanför landskapet på fartyg registrerade på Åland (Högsta domstolens utlåtande OH 2006/118 gällande Ålands lagtings beslut om antagande av landskapslagen om ändring av tobakslagen för landskapet Åland; Högsta domstolens utlåtande OH 2013/86 gällande Ålands lagtings beslut om antagande av landskapslag om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om alkohol).

Reglering av fiske är ett komplext område. Trots att landskapet enligt självstyrelselagen har lagstiftningskompetens i fråga om fiske samt styrning av fiskerinäringen har Europeiska unionen enligt artikel 3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt exklusiv befogenhet gällande bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. För närvarande är Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken i kraft och tillämpningen av den började vid ingången av år 2014. Enligt förordningens 21 artikel får medlemsstaterna införa ett system med överlåtbara fiskenyttjanderätter. En del av unionens lagstiftning bygger på ett system som riktar sig till fiskefartyg och deras innehavare och en del av de åtgärder som avses i förordningen gäller fiskefartyg. Även rikets lag om det nationella genomförandet av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik (FFS 1048/2016) bygger delvis på ett system där regleringen av fiskefartygen och deras innehavare har en central betydelse.

Riket har sitt eget regelverk gällande fiske och även gällande fiskekvoter och deras fördelning. I rikets lag om det nationella genomförandet av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik föreskrivs om genomförandet av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik. Lagens tillämpningsområde utgörs av Finlands territorium och ekonomiska zon samt de havsområden i vilka sådana i Finland registrerade fartyg som bedriver kommersiellt fiske har rätt att fiska med stöd av unionens lagstiftning om den gemensamma fiskeripolitiken.

Genom rådets förordning fastställs för Finland årligen en strömmingskvot för Finska viken och centrala Östersjön, en strömmingskvot för Bottniska viken, en vassbukskvot, en laxkvot för Finska viken samt en laxkvot för centrala Östersjön och Bottniska viken. Dessa kvoter fördelas mellan riket och landskapet. Vid fördelningen av kvoterna tilllämpas rikets lag om det nationella genomförandet av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik.

Den ovannämnda lagens 3 kap. gäller fördelningen av Finlands fiskekvoter till kommersiella fiskare. Med stöd av den i 3 kap. ingående bestämmelsen i 12 § 2 mom. fastställer jord- och skogsbruksministeriet andelarna av Finlands fiskekvoter av strömming, vassbuk och lax för landskapet Ålands del, varefter dessa andelar överförs till Ålands landskapsregering för att förvaltas av den.

Lagen har tillkommit under medverkan av riksdagens grundlagsutskott (GrUU 44/2016 rd). Grundlagsutskottet har uttryckligen tagit ställning till beslutsförfarandet i samband med fördelningen av Finlands fiskekvoter mellan riket och landskapet. Den omständigheten att det i lagen stadgas att andelarna för landskapet Åland av Finlands fiskekvoter överförs till Ålands landskapsregering för att förvaltas av den, leder till att Ålands fiskekvoter ska förvaltas av landskapet även utanför Ålands territorium, på alla havsområden på vilka Finland tilldelas fiskekvoter enligt uni¬onens lagstiftning. Trots detta har grundlagsutskottet inte funnit arrangemanget i sig vara i strid med självstyrelselagen.

Högsta domstolen har tidigare i sitt avgörande beträffande en i 60 § 2 mom. självstyrelselagen avsedd meningsskiljaktighet konstaterat att landskapets behörighet enligt självstyrelselagen att bestämma om fiske begränsar sig till landskapets område. Denna behörighet har ansetts vara exklusiv så att rikets myndigheter inte kan utfärda bestämmelser som gäller fisket på detta område (HD 1998:8). I avgörandet ansåg Högsta domstolen att jord- och skogsbruksministeriet inte var behörigt att fördela den lax¬kvot, som tillkom Finland såsom medlem i den Europeiska unionen, mellan riket och landskapet utan medverkan av landskapet. Ministeriet ansågs däremot vara behörigt att utfärda fiskeförbud i hela landet då den nationella kvoten var fylld.

Motiveringen om att landskapets behörighet begränsar sig till landskapets område passar som utgångspunkt för att beskriva att de fiskekvoter som tilldelas Finland inom Finland regleras och förvaltas delvis av riket och rikets myndigheter samt delvis av landskapet och landskapets myndigheter, som har var sitt territorium. Trots detta har rikets myndighet konstaterats vara behörig att utfärda fiskeförbud i hela landet och alltså även gällande Ålands territorium. Således visar Högsta domstolens ovannämnda avgörande att det på grund av unionens lagstiftning inte i detta sammanhang alltid har varit möjligt att följa uppdelningen av lagstiftningskompetensen mellan riket och landskapet enbart utgående från territorium (se även HD 2017:47).

På det sätt som konstaterats ovan får medlemsstaterna enligt 21 artikeln i förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken införa ett system med överlåtbara fiskenyttjanderätter. Riket har i sin lagstiftning infört ett system med överlåtbara nyttjanderätter och på dessa baserade aktörsspecifika fiskekvoter. Fördelningen av fiskekvoter till kommersiella fiskare är i riket sammankopplad med fiskefartyg. Landskapet har i sin tur infört ett system med tilldelning av individuella fiskekvoter till enskilda fiskelicensinnehavare för fiskefartyg. Landskapets lagstiftningsbehörighet på fiskets område möjliggör i sig att ett sådant system införs. Systemet i fråga är i linje med regleringen av fiske inom Europeiska unionen och även i riket. Eftersom en del av Finlands fiskekvoter förvaltas av landskapsregeringen och landskapet har infört det ovannämnda systemet för fiske, som i sig hör till dess lagstiftningskompetens, kan lagstiftningen ha en viss extraterritoriell verkan.

På dessa grunder anser Högsta domstolen att det i fråga om fiske, som hör till landskapets lagstiftningskompetens, även med beaktande av Europeiska unionens lagstiftning är möjligt att bestämma verkställighetslagens tillämpningsområde på det sätt som framgår ur lagens 1 § 2 mom.

Delegeringen av lagstiftningsbehörighet

Vid lagstiftningsgranskningen bör även tas ställning till förhållandet mellan den nu ifrågavarande landskapslagstiftningen och Finlands grundlag, eftersom stiftande, ändring och upphävande av grundlag samt avvikelse från grundlag utgör riksbehörighet enligt 27 § 1 punkten självstyrelselagen. Samtidigt bör man kontrollera att landskapslagarna överensstämmer med självstyrelselagens bestämmelser. Enligt 69 § 1 mom. självstyrelselagen kan nämligen självstyrelselagen inte ändras eller upphävas annat än genom överensstämmande beslut av riksdagen och lagtinget och detsamma gäller för stiftandet av en lag som innebär avvikelse från självstyrelselagen.

Såsom Ålandsdelegationen har konstaterat i sitt utlåtande berättigar flera av verkställighetslagens bestämmelser landskapsregeringen att besluta om närmare bestämmelser och regleringar.

Bestämmelserna måste bedömas utifrån 80 § Finlands grundlag. Enligt paragrafens 1 mom. kan förordningar utfärdas med stöd av ett bemyndigande i grundlagen eller i någon annan lag. Bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen i övrigt hör till området för lag ska dock utfärdas genom lag. Enligt motsvarande bestämmelse i 21 § 1 mom. självstyrelselagen kan landskapsregeringen med stöd av ett bemyndigande i landskapslag utfärda landskapsförordningar i angelägenheter som hör till landskapets behörighet. Genom landskapslag ska dock utfärdas bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen eller självstyrelselagen i övrigt hör till området för lag. Enligt 80 § 2 mom. grundlagen kan även andra myndigheter än republikens president, statsrådet och ministerierna genom lag bemyndigas att utfärda rättsnormer i bestämda frågor, om det med hänsyn till föremålet för regleringen finns särskilda skäl och regleringens betydelse i sak inte kräver att den sker genom lag eller förordning. Dessutom förutsätts att tillämpningsområdet för ett sådant bemyndigande är exakt avgränsat. Detta innebär att det tydligt ska framgå hur normgivningsmakten delegeras och vilka områden och vilka angelägenheter delegeringen gäller.

Tolkningen av självstyrelselagen i detta avseende bör vara i linje med grundlagen. Om delegeringsstadgandet inte uppfyller de krav som självstyrelselagen och grundlagen uppställer, står det i strid med 27 § 1 punkten självstyrelselagen. I ett sådant fall utgör stadgandet en behörighetsöverskridning.

Högsta domstolen konstaterar att det följer av 21 § 1 mom. självstyrelselagen att om rätten att uppställa allmänna rättsnormer delegeras från lagtinget till landskapsregeringen ska detta ske genom ett bemyndigande att utfärda en landskapsförordning, inte genom ett bemyndigande att fatta ett beslut av landskapsregeringen (se Högsta domstolens utlåtande OH 2019/104 gällande Ålands lagtings beslut om antagande av landskapslag om fastighetsmäklarverksamhet).

Såsom även Ålandsdelegationen har konstaterat i sitt utlåtande leder de ovan nämnda synpunkterna och det att det är fråga om reglering av idkandet av näring till att 8a § verkställighetslagen inte uppfyller de krav som ställs på delegering av lagstiftningsbehörighet. Enligt 8a § verkställighetslagen kan landskapsregeringen besluta om införande av ett system för tilldelning av individuella fiskekvoter till enskilda fiskelicensinnehavare, där fiskeaktörerna tilldelas i 8b § avsedda nyttjanderätter eller i 8c § avsedda aktörsspecifika fiskekvoter. Det att systemet överhuvudtaget ska tas i bruk i landskapet är således beroende av landskapsregeringens beslut, men i lagen anges det inte några kriterier för detta. Bestämmelsen ger alltså landskapsregeringen en vid prövningsrätt. Införandet av ett sådant system kan medföra begränsningar för utövandet av fiskerinäringen och andra grundlagsskyddade rättigheter, och ibruktagandet bör därför ske genom lag. I lagstiftningen bör åtminstone finnas tydliga och exakta kriterier för när beslut därom kan fattas. Bestämmelsen utgör härmed en behörighetsöverskridning. Även 8b, 8c, 8d och 8e § samma lag bör såsom hänförande sig till 8a § förordnas att förfalla. I konsekvens med att 8a § förordnas att förfalla bör även sista meningen i 5c § 1 mom. i samma lag förordnas att förfalla, eftersom i den har intagits en hänvisning till 8a §.

Därtill anser Högsta domstolen att även 5a § 1 mom. verkställighetslagen innebär sådan allmän normgivningsmakt som ska användas genom att utfärda förordningar. Eftersom bestämmelserna i lagens 5a § 2 och 3 mom. förutsätter att paragrafens 1 mom. träder i kraft, bör denna paragraf förordnas att förfalla i sin helhet.

Därtill berättigar även bestämmelserna i 5b § samt 5c § 2 mom. verkställighetslagen till användning av sådan normgivningsmakt av allmän karaktär som enligt grundlagen och självstyrelselagen ska utövas genom utfärdande av förordning. Det framgår inte uttryckligen av de nämnda bestämmelserna att det är fråga om bemyndiganden att utfärda landskapsförordning. Högsta domstolen anser att det inte är möjligt att föreskriva om dessa bemyndiganden på beslutsnivå eller utan att klart stadga att bemyndiganden utövas genom att utfärda förordningar.

Således anser Högsta domstolen att 5a §, 5b §, den sista meningen i 5c § 1 mom., 5c § 2 mom., 8a §, 8b §, 8c §, 8d § och 8e § verkställighetslagen antingen utgör en behörighetsöverskridning med beaktande av 21 § självstyrelselagen och 80 § grundlagen eller hänför sig till sådana bestämmelser som utgör en behörighetsöverskridning.

Andra frågor

Till övriga delar anser Högsta domstolen att det med beaktande även av Ålandsdelegationens utlåtande inte föreligger skäl till anmärkningar.

Slutsats

Med hänvisning till det ovan sagda anser Högsta domstolen att 5a §, 5b §, den sista meningen i 5c § 1 mom., 5c § 2 mom., 8a §, 8b §, 8c §, 8d § och 8e § landskapslagen om ändring av landskapslagen om verkställighet av den gemensamma fiskeripolitiken inom den Europeiska unionen ska förordnas att förfalla.

Högsta domstolen anser att de granskade landskapslagarna till övriga delar faller inom landskapets behörighet.

Landskapslagarna uppfyller sitt syfte även utan de lagrum som föreslås att förordnas att förfalla. Enligt 20 § självstyrelselagen ankommer det på landskapsregeringen att göra en bedömning av situationen, om en landskapslag till en viss del förordnas att förfalla. Med hänsyn till detta anser Högsta domstolen att det inte torde finnas hinder för att landskapslagarna till övriga delar träder i kraft.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.


Ordförande Ari Kantor

Föredragande Janne Salminen


I handläggningen av ärendet deltog justitieråden Kantor, Antila, Hirvelä, Engstrand och Tapani. Föredragande har varit Janne Salminen.

 
Publicerad 1.8.2019