Utlåtande gällande Ålands lagtings beslut 25.3.2019 om antagande av landskapslag om ändring av jaktlagen för landskapet Åland

Diarienummer:
OH2019/105
Liggare:
879
Givet:
28.5.2019

TILL REPUBLIKENS PRESIDENT

HÄNVISNING Justitieministeriets brev 2.5.2019 gällande ärendet nr VN/2187/2019

ÄRENDE Ålands lagtings beslut 25.3.2019 om antagande av landskapslag om ändring av jaktlagen för landskapet Åland

UTLÅTANDE

Högsta domstolen har granskat lagtingsbeslutet i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtinget har genom sitt beslut antagit en landskapslag om ändring av jaktlagen för landskapet Åland. I landskapslagen finns bland annat bestämmelser om jakt på fredat eller fridlyst vilt för att förhindra allvarlig skada på egendom eller för att trygga människors hälsa eller säkerhet. Enligt lagen får dylik jakt bedrivas om det inte finns någon annan lämplig lösning och jakten inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområden. Landskapsregeringen berättigas att genom landskapsförordning utfärda bestämmelser om vilka viltarter som får jagas enligt den nya bestämmelsen och vilken tid på året som jakt får bedrivas på ifrågavarande arter.

Lagstiftningsbehörigheten för de rättsområden som den föreliggande landskapslagen gäller faller inom flera regleringsområden enligt självstyrelselagen. Det centrala området utgörs av jakt, som enligt 18 § 16 punkten självstyrelselagen hör till landskapets lagstiftningsbehörighet. Enligt 18 § 1 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapsregeringen och om myndigheter och inrättningar som lyder under den. Även bestämmelsen om jaktbrott kan med stöd av 18 § 25 punkten självstyrelselagen intas i landskapslagen. Utgångspunkten är således att landskapslagen gäller angelägenheter som hör till landskapets lagstiftningskompetens.

Trots att de angelägenheter som landskapslagen reglerar hör till landskapets lagstiftningskompetens i sig bör vid lagstiftningsgranskningen dock tas ställning även till förhållandet mellan den nu ifrågavarande lagstiftningen och Finlands grundlag, eftersom stiftande, ändring och upphävande av grundlag samt avvikelse från grundlag utgör riksbehörighet enligt 27 § 1 punkten självstyrelselagen. Samtidigt bör man kontrollera att landskapslagarna överensstämmer med självstyrelselagens bestämmelser. Enligt 69 § 1 mom. självstyrelselagen kan nämligen självstyrelselagen inte ändras eller upphävas annat än genom överensstämmande beslut av riksdagen och lagtinget och detsamma gäller för stiftandet av en lag som innebär avvikelse från självstyrelselagen. En landskapslag som avviker från självstyrelselagens bestämmelser om delegering av normgivningsmakt skulle således utgöra en behörighetsöverskridning.

Om bestämmelserna i den nu föreliggande landskapslagen inte uppfyller de krav som självstyrelselagen och grundlagen uppställer för delegering av normgivningsmakt, utgör bestämmelserna behörighetsöverskridning.

Republikens president har 5.10.2018 vid lagstiftningskontrollen av en tidigare landskapslag om ändring av jaktlagen för landskapet Åland beträffande samma ändamål, speciellt gällande skyddsjakt av björn, varg och lodjur på eget initiativ (Ålands lagtings beslut 13.6.2018 LTB 35/2018), förordnat att landskapslagen i dess helhet förfaller efter att Högsta domstolen hade gett sitt utlåtande (27.9.2018, OH 2018/197). Högsta domstolen hade anfört att landskapslagen innehöll ett delegeringsstadgande som inte uppfyllde de krav som självstyrelselagen och grundlagen uppställer och som således utgjorde en behörighetsöverskridning. Ur ett unionsrättsligt perspektiv förorsakade detta sådana problem att landskapslagen inte mera utgjorde en funger-ande helhet.

Den föreliggande landskapslagens struktur har förändrats jämfört med den tidigare landskapslagen. Samtidigt har även delegeringsstadgandet i den föreliggande landskapslagen reviderats i sin helhet. Bedömt utifrån 80 § Finlands grundlag samt 21 § 1 mom. självstyrelselagen uppfyller delegeringsstadgandet de krav som självstyrelselagen och grundlagen uppställer.

Vid granskningen av den föreliggande landskapslagen bör det även noteras att den nationella lagstiftningen beträffande all jakt av djurarter som kräver skydd är av unionsrättsligt intresse. Unionslagstiftningen utgår från att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för vissa djurarter som är av gemenskapsintresse och som kräver noggrant skydd t.ex. med förbud mot att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs. Beträffande denna lagstiftning finns vedertagen tolkningspraxis som visar att alla åtgärder som riskerar skyddet av vissa djurarter ska tolkas restriktivt.

Högsta domstolen har i ett flertal utlåtanden tagit ställning till eventuella brott mot unionslagstiftningen som upptäcks vid lagstiftningskontrollen och en vedertagen praxis har uppstått i detta hänseende (se t.ex. det ovan nämnda utlåtandet, OH 2018/197, samt utlåtandet gällande antagande av landskapslag om tillämpning på Åland av rikets hissäkerhetslag, OH 2017/33, och däri nämnda utlåtanden). Utgångspunkten har varit att ett fördragsbrott innebär ett ingrepp i förhållande till utländska makter. Enligt 27 § 4 punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om förhållandet till utländska makter med beaktande av bestämmelserna i 9 och 9 a kap. Bestämmelser i en landskapslag har förordnats förfalla om det varit uppenbart att de skulle leda till en konflikt mellan unionens lagstiftning och landskapslagstiftning.

Den föreliggande landskapslagen gäller alla slag av vilt. Enligt rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (habitatdirektivet) är t.ex. jakt på de djurarter av gemenskapsintresse som kräver noggrant skydd och som finns förtecknade i bilagan 4 a till direktivet huvudsakligen förbjuden. Det finns möjlighet till vissa undantag enligt artikel 16 i direktivet, förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde.

I den föreliggande landskapslagen hänvisas direkt till de ovannämnda kraven och även till rådets direktiv i fråga. De i landskapslagen ingående begreppen ska, eftersom de är direkta referenser till unionslagstiftningen, ges det innehåll och den betydelse som de har i unionslagstiftningen. Därtill ska landskapsregeringen genom landskapsförordningar se till att de krav som unionslagstiftningen ställer för skyddsjakten uppfylls. Därför och eftersom landskapslagen direkt hänvisar till kraven på unionslagstiftningen kan landskapslagen tolkas så att bestämmelserna i den inte uppenbart leder till en konflikt mellan unionens lagstiftning och landskapslagstiftning.

Högsta domstolen konstaterar dock att 28 a § landskapslagen är en undantagsbestämmelse som ska tolkas restriktivt. Därtill ställer 28 a § 1 mom. landskapslagen ytterst höga krav på den individ som befinner sig i en sådan situation som avses i bestämmelsen, både vad beträffar överväganden gällande någon annan lämplig lösning samt kännedom om en gynnsam bevarandestatus. Det samma gäller landskapsregeringen vid användning av den delegerade normgivningsmakten enligt 28 a § 2 mom. landskapslagen för att se till att nödvändiga förutsättningar föreligger. Högsta domstolen betonar att enligt unionens domstols rättspraxis kan även en förvaltningspraxis som strider mot unionsrätten utgöra ett fördragsbrott.

Till övriga delar anser Högsta domstolen att det med beaktande även av Ålandsdelegationens utlåtande inte föreligger skäl till anmärkningar.

Slutsats

Med hänvisning till det ovan sagda finner Högsta domstolen att landskapslagen faller inom landskapets behörighet och att det inte torde föreligga hinder för att landskapslagen träder i kraft.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.


Ordförande Ari Kantor

Föredragande Janne Salminen


I handläggningen av ärendet deltog justitieråden Kantor, Huovila, Antila, Engstrand och Tapani. Föredragande har varit Janne Salminen.

 
Publicerad 28.5.2019