Utlåtande gällande Ålands lagtings beslut 11.3.2019 om antagande av landskapslag om fastighetsmäklarverksamhet

Diarienummer:
OH2019/104
Liggare:
878
Givet:
28.5.2019

TILL REPUBLIKENS PRESIDENT

HÄNVISNING Justitieministeriets brev 2.5.2019 gällande ärendet nr VN/2184/2019

ÄRENDE Ålands lagtings beslut 11.3.2019 om antagande av landskapslag om fastighetsmäklarverksamhet

UTLÅTANDE

Högsta domstolen har granskat lagtingsbeslutet i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtinget har genom sitt beslut antagit en landskapslag om fastighetsmäklarverksamhet på Åland. Landskapslagen innehåller bestämmelser om rätten att utöva fastighetsmäklarverksamhet, om skyldigheter vid utövandet av verksamheten, om register över fastighetsmäklarrörelser, om fastighetsmäklares yrkeskompetens samt om tillsynsmyndighet och sanktioner.

Allmänt

Den föreliggande landskapslagen gäller regleringen av en viss näringsverksamhet. Enligt 18 § 22 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga

om näringsverksamhet med beaktande av de undantag som stadgas i 11 §, 27 § 2, 4, 9, 12–15, 17–19, 26, 27, 29–34, 37 och 40 punkten samt 29 § 1 mom. 3–5 punkten, dock så att även lagtinget har behörighet att vidta åtgärder för att främja sådan näringsverksamhet som avses i de nämnda punkterna. De nämnda undantagen blir inte tillämpliga i detta fall. Således är utgångspunkten att landskapslagen gäller angelägenheter som hör till landskapets lagstiftningskompetens.

Trots att de angelägenheter som landskapslagen reglerar hör till landskapets lagstiftningskompetens i sig bör det vid lagstiftningsgranskningen dock tas ställning även till förhållandet mellan den nu ifrågavarande lagstiftningen och Finlands grundlag, eftersom stiftande, ändring och upphävande av grundlag samt avvikelse från grundlag utgör riksbehörighet enligt 27 § 1 punkten självstyrelselagen. Samtidigt bör man kontrollera att landskapslagarna överensstämmer med självstyrelselagens bestämmelser. Enligt 69 § 1 mom. självstyrelselagen kan nämligen självstyrelselagen inte ändras eller upphävas annat än genom överensstämmande beslut av riksdagen och lagtinget och detsamma gäller för stiftandet av en lag som innebär avvikelse från självstyrelselagen.

Fastighetsmäklarrörelsens och fastighetsmäklarens registreringsplikt

Enligt 4 § landskapslagen får fastighetsmäklarverksamhet utövas endast av en fastighetsmäklarrörelse, antingen en enskild näringsidkare eller en juridisk person, som har förts in i det register som avses i lagens 14 §. Enbart fastighetsmäklare som har den yrkeskompetens som avses i lagens 17 § och som har förts in i det register som avses i lagens 22 § får utföra mäklaruppdrag hos fastighetsmäklarrörelsen.

Enligt 18 § 1 mom. grundlagen har var och en i enlighet med lag rätt att skaffa sig sin försörjning genom arbete, yrke eller näring som han eller hon valt fritt.

Riksdagens grundlagsutskott har i sin praxis ansett att grundlagen utgår från att näringsfrihet ska råda men att tillstånd i undantagsfall kan krävas för näringsverksamhet. En reglering där näringsverksamhet blir beroende av tillstånd måste ske genom lag, och lagen måste också uppfylla övriga allmänna krav på en lag som begränsar de grundläggande fri- och rättigheterna. Inskränkningar i näringsfriheten ska vara exakta och noga avgränsade, och begränsningarnas omfattning och förutsättningarna för dem ska framgå av lagen. När det gäller innehållet har utskottet ansett det viktigt att bestämmelserna om tillståndsvillkor och tillståndets giltighet garanterar en tillräcklig förutsebarhet i myndigheternas verksamhet. Betydelsefullt i detta avseende är bland annat i vilken omfattning myndigheternas befogenheter bygger på bunden prövning eller ändamålsenlighetsprövning. Dessutom ska myndighetens befogenhet att förena tillstånd med villkor grunda sig på exakta bestämmelser i lag (se t.ex. GrUU 69/2014 rd och GrUU 13/2014 rd).

Den nu föreliggande landskapslagen innehåller alltså bestämmelser om ett register över fastighetsmäklarrörelser och ett fastighetsmäklarregister och om att registreringen är ett villkor för att utöva fastighetsmäklarverksamhet. Grundlagsutskottet har konstitutionellt jämställt registreringsplikter av detta slag med tillståndsplikt och granskat sådana bestämmelser med avseende på näringsfriheten enligt 18 § 1 mom. grundlagen (t.ex. GrUU 58/2010 rd, GrUU 19/2009 rd och GrUU 15/2008 rd).

Högsta domstolen anser att landskapslagen ifråga uppfyller de krav som grundlagsutskottet i sin praxis ställt på registerbestämmelser.

Visandet av yrkeskompetensen genom fastighetsmäklarprov samt landskapsregeringens befogenheter

Enligt 17 § 2 mom. landskapslagen ska den yrkeskompetens som krävs av en fastighetsmäklare visas genom ett godkännande i två prov, både i det prov som den av landskapsregeringen tillsatta nämnden för mäklarprov ordnar och i det prov som den av Centralhandelskammaren tillsatta nämnden för mäklarprov ordnar. Enligt 17 § 3 mom. landskapslagen kan landskapsregeringen dock under vissa förutsättningar besluta att dessa två mäklarprov ersätts av endast det mäklarprov som den av landskapsregeringen tillsatta nämnden ordnar.

I 17 § 2 mom. samt 17 § 3 mom. landskapslagen stadgas således om hur man visar den yrkeskompetens som utgör ett villkor för registrering och som i sin tur utgör ett villkor för att utöva fastighetsmäklarrörelse. Därtill innebär 17 § 3 mom. landskapslagen en möjlighet att avvika från det som bestäms i lag. Avvikelsen från lagens bestämmelse fattas genom landskapsregeringens beslut. Om landskapsregeringen fattar ett sådant beslut, gäller detta alltså som en allmän rättsnorm i stället för lagens 17 § 2 mom.

Enligt 21 § 1 mom. självstyrelselagen kan landskapsregeringen med stöd av ett bemyndigande i landskapslag utfärda landskapsförordningar i angelägenheter som hör till landskapets behörighet. Högsta domstolen anser att det följer av denna bestämmelse att om rätten att uppställa allmänna rättsnormer delegeras från lagtinget till landskapsreger¬ingen ska detta ske genom ett bemyndigande att utfärda en landskapsförordning, inte genom ett bemyndigande att fatta ett beslut av landskapsregeringen.

I grundlagsutskottets praxis har sådana avvikelser godkänts om de har baserat sig på delegeringskompetens att utfärda förordningar. Även då har det krävts exakthet och noggranna avgränsningar (t.ex. GrUU 34/2009 rd och GrUU 14/2006 rd). Högsta domstolen konstaterar att det nu ifrågavarande bemyndigandet i 17 § 3 mom. landskapslagen inte gäller enbart mindre undantag utan förutsättningarna för registrering, vilka i sin tur påverkar rätten att idka näring. Med hänsyn härtill anser Högsta domstolen att det inte är möjligt att föreskriva om ett sådant bemyndigande på beslutsnivå. Därför anser Högsta domstolen att 17 § 3 mom. landskapslagen utgör en behörighetsöverskridning med beaktande av 21 § självstyrelselagen och 80 § grundlagen.

Andra frågor

Till övriga delar anser Högsta domstolen att det med beaktande även av Ålandsdelegationens utlåtande inte föreligger skäl till anmärkningar.

Slutsats

Med hänvisning till det ovan sagda finner Högsta domstolen att landskapslagen faller inom landskapets behörighet förutom 17 § 3 mom. landskapslagen som utgör behörighetsöverskridning.

Landskapslagen uppfyller sitt syfte även utan det lagrum som föreslås att förordnas att förfalla. Enligt 20 § självstyrelselagen ankommer det på landskapsregeringen att

göra en bedömning av situationen, om en landskapslag till en viss del förordnas att förfalla. Med hänsyn till detta anser Högsta domstolen att det inte torde finnas hinder för att landskapslagen till övriga delar träder i kraft.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.


Ordförande Ari Kantor

Föredragande Janne Salminen


I handläggningen av ärendet deltog justitieråden Kantor, Huovila, Antila, Engstrand och Tapani. Föredragande har varit Janne Salminen.

 
Publicerad 28.5.2019