Utlåtande gällande Ålands lagtings beslut 21.11.2018 om antagande av landskapslagar i punkterna 1-17

Diarienummer:
OH2019/11
Liggare:
372
Givet:
5.3.2019

Till republikens president

HÄNVISNING Justitieministeriets brev 8.1.2019 gällande

ärendena nr VN/6739/2018, VN/6742/2018, VN/6745/2018, VN/6748–6755/2018, VN/6757-6758/2018, VN/6761/2018 och VN/6763-6765/2018

ÄRENDE Ålands lagtings beslut 21.11.2018 om antagande av

1. landskapslag om dataskydd inom landskaps- och kommunalförvaltningen (landskapslagen om dataskydd)

2. landskapslag om ändring av landskapslagen om allmänna handlingars offentlighet

3. landskapslag om ändring av arkivlagen för landskapet Åland

4. landskapslag om ändring av statistiklagen för landskapet Åland

5. landskapslag om ändring av 23a § landskapslagen om besiktning och registrering av fordon

6. landskapslag om ändring av 34 och 67 §§ landskapslagen om gymnasieutbildning

7. landskapslag om ändring av 19 § landskapslagen om energideklaration för byggnader

8. landskapslag om ändring av 20 § landskapslagen om Ålands ombudsmannamyndighet

9. landskapslag om ändring av 37 § förvaltningslagen för landskapet Åland

10. landskapslag om ändring av 20 § landskapslagen om produktion av genetiskt modifierade växter

11. landskapslag om ändring av 1 § landskapslagen om tillämpning på Åland av 13 kap. i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice

12. landskapslag om ändring av 4 och 32 §§ landskapslagen om radio- och televisionsverksamhet

13. landskapslag om ändring av 20 § landskapslagen om erkännande av yrkeskvalifikationer

14. landskapslag om ändring av 14 § landskapslagen om finansiering av landsbygdsnäringar

15. landskapslag om ändring av 5h § landskapslagen om lotterier

16. landskapslag om ändring av 58 § körkortslagen för Åland

17. landskapslag om ändring av 17 § landskapslagen om vattenfarkoster

UTLÅTANDE

Högsta domstolen har granskat lagtingsbesluten i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtinget har genom sina beslut antagit landskapslagar för att precisera och komplettera Europeiska unionens allmänna dataskyddsförordning (Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG, allmän dataskyddsförordning) för landskapet Ålands del och dess tillämpning på Åland. Lagtinget har antagit landskapslagen om dataskydd inom landskaps- och kommunalförvaltningen (landskapslagen om dataskydd) och samtidigt reviderat flera andra landskapslagar. De flesta ändringarna i de övriga landskapslagarna beror på stiftandet av landskapslagen om dataskydd.

Enligt 2 § landskapslagen om dataskydd tillämpas lagen på behandling av personuppgifter vid landskapets myndigheter, kommunala myndigheter och till Ålands lagting ansluten förvaltning. Lagen ska också tillämpas vid landskapets affärsverk då de sköter offentliga förvaltningsuppgifter samt på andra juridiska och fysiska personer då de genom landskapslag eller med stöd av landskapslag sköter offentliga förvaltningsuppgifter. Lagen tillämpas inte vid Ålands polismyndighet.

Dataskydd eller behandling av personuppgifter överlag omnämns inte vid uppdelningen av lagstiftningsbehörigheten mellan landskapet Åland och riket i självstyrelselagen. Lagstiftningsbehörigheten bör därför bedömas utgående från de rättsområden landskapslagstiftningen kan beröra.

Landskapet har enligt 18 § 1 punkten självstyrelselagen lagstiftningsbehörighet i fråga om lagtingets organisation och uppgifter samt val av lagtingets ledamöter, landskapsregeringen och under denna lydande myndigheter och inrättningar. Enligt paragrafens 4 punkt har landskapet lagstiftningsbehörighet bl.a. i fråga om kommunernas förvaltning, kommunernas tjänsteinnehavare, tjänstekollektivavtal för kommunernas anställda samt disciplinär bestraffning av kommunernas tjänsteinnehavare. På det sätt som framgår av 2 § landskapslagen om dataskydd tillämpas den nu ifrågavarande lagstiftningen på behandling av personuppgifter en- dast inom landskaps- och kommunalförvaltningen. Såsom framgår av lagens 3 § 3 mom. tillämpas dessutom rikslagstiftningen även inom landskaps- och kommunalförvaltningen på behandling av personuppgifter som sker i samband med sådana förvaltningsuppgifter som hör till rikets lagstiftningsbehörighet.

Lagstiftningen beträffande dataskyddet utgör en komplex helhet som består av Europeiska unionens lagstiftning, rikslagstiftningen och den nu ifrågavarande landskapslagstiftningen. Såsom framgår ovan, är landskapslagstift-ningens tillämpningsområde relativt begränsat.

Med beaktande av det ovan sagda är utgångspunkten således att de nu föreliggande landskapslagarna gäller angelägenheter som hör till landskapets lagstiftningskompetens.

Vid lagstiftningsgranskningen bör dock tas ställning även till förhållandet mellan den nu ifrågavarande lagstiftningen och Finlands grundlag, eftersom stiftande, ändring och upphävande av grundlag samt avvikelse från grundlag utgör riksbehörighet enligt 27 § 1 punkten självstyrelselagen.

Enligt 10 § 1 mom. Finlands grundlag är vars och ens privatliv, heder och hemfrid tryggade. Enligt grundlagen utfärdas närmare bestämmelser om skydd för personuppgifter genom lag. Riksdagens grundlagsutskott har i sin praxis betonat att det behövs heltäckande och detaljerad reglering på lagnivå om behandling av personuppgifter (t.ex. GrUU 1/2018 rd). Landskapslagstiftningen i fråga bildar jämte den relevanta rikslagstiftningen och den allmänna dataskyddsförordningen, som kompletteras och preciseras av de nationella bestämmelserna, en tillräckligt heltäckande och detaljerad reglering av personuppgifter inom tillämpningsområdet för den ifrågavarande lagstiftningen.

Såsom framgår även av Ålandsdelegationens utlåtande innehåller den ifrågavarande landskapslagstiftningen ett antal bestämmelser som reglerar frågor som enligt självstyrelselagen för Åland hör till rikets lagstiftningsbehörighet.

Enligt 19 § 3 mom. självstyrelselagen kan i en landskapslag för vinnande av enhetlighet och överskådlighet dock upptas stadganden av rikslagstiftningsnatur som i sak överensstämmer med motsvarande stadganden i rikslag.

Vid granskningen av de stadganden i landskapslagstiftningen som är av rikslagstiftningsnatur har Ålandsdelega-tionen i sitt utlåtande noterat att 12 § landskapslagen om dataskydd inte motsvarar 7 § i rikets dataskyddslag. Enligt Ålandsdelegationen hänför sig detta lagrum, som berör behandling av personuppgifter i fråga om fällande domar i brottmål samt överträdelser, till ett sådant rättsområde som enligt 27 § 23 punkten självstyrelselagen utgör riksbehörighet. Högsta domstolen konstaterar däremot, att 12 § landskapslagen om dataskydd endast reglerar förutsätt-ningarna för behandling av vissa slag av känsliga personuppgifter inom landskaps- och kommunalförvaltningen. Para-grafen gäller således inte direkt rättskipning, förundersökning, verkställighet av domar och straff eller utlämning för brott, vilket rättsområde som sådant hör till rikets lagstiftningskompetens. Fråga är därmed inte om sådan reglering som avses i 27 § 23 punkten självstyrelselagen.

Ålandsdelegationen har även noterat att 14 § 1 mom., 20 § 1 mom. samt 27 § landskapslagen om dataskydd beträffande administrativa sanktionsavgifter är problematiska i ljuset av grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 14/2018 rd) med anledning av regeringens proposition (RP 9/2018 rd) till riksdagen med förslag till lagstiftning som kompletterar EU:s allmänna dataskyddsförordning.

I detta sammanhang bör dock noteras att den legislativa situationen på Åland inte till denna del motsvarar situa-tionen i riket. Enligt 2 § landskapslagen om dataskydd tillämpas lagen enbart på behandling av personuppgifter inom landskaps- och kommunalförvaltningen. Datainspektio-nen har kompetens enbart inom lagens tillämpningsområde. I 27 § undantas samtliga de juridiska och fysiska personer som landskapslagen tillämpas på från de administrativa sanktionsavgifterna till den del verksamheten hos de juridiska och fysiska personerna är föremål för landskapslagen om dataskydd (se lagförslag nr 14/2017–2018, s. 70). Datainspektionen har ingen kompetens utanför det i lagen stadgade, begränsade tillämpningsområdet och kompetensen utsträcker sig inte utanför de myndigheter som anges i lagen. I egenskap av tillsynsmyndighet har Datainspektionen således inte överhuvudtaget någon kompetens att påföra sådana sanktionsavgifter som avses i dataskyddsförordningen. Ifall detta förändras framöver, blir även grundlagsutskottets anmärkning relevant.

Landskapslagen om dataskydd innehåller även straffrättsliga bestämmelser; 28 §, 29 § och 37 § 4 mom. Enligt 27 § 22 punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om straffrätt med undantag av vad som stadgas i lagens 18 § 25 punkt, dvs. beläggande med straff och storleken av straff inom rättsområden som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet. Med tanke på detta är kriminaliseringarna i den första och tredje punkten i det första momentet i 28 § landskapslagen om dataskydd för allmänna. Enligt sin ordalydelse kan de sträcka sig utanför det tillämpningsområde som bestäms i lagens 2 §. Det verkar således som att dessa kriminaliseringar gäller även sådana rättsområden som inte hör till landskapets lagstiftningsbehörighet. Därför och med beaktande också av den straffrättsliga legalitetsprincipen, som förutsätter att brottsrekvisit anges tillräckligt exakt så att det utifrån bestämmelsens lydelse går att förutse vad som är straffbart (t.ex. GrUU 14/2018 rd), finner Högsta domstolen att dessa bestämmelser utgör en behörighetsöverskridning.

Att stadga om allmänna förutsättningar för straffrättsligt ansvar, det vill säga om straffrättens allmänna läror, hör enligt 27 § 22 punkten självstyrelselagen till rikets behörighet. Även straffbestämmelsers tillämplighet i tiden hör till de allmänna förutsättningarna för straffrättsligt ansvar. 37 § 4 mom. landskapslagen om dataskydd gäller straffbestämmelsers tillämplighet i tiden och avviker markant från de allmänna bestämmelserna därom i 3 kap. 2 § strafflagen. Således har lagtinget överskridit sin lagstiftningsbehörighet till denna del.

Slutsats

Med hänvisning till det ovan sagda finner Högsta domstolen att den första och tredje punkten i det första momentet i 28 § samt 37 § 4 mom. landskapslagen om dataskydd inom landskaps- och kommunalförvaltningen utgör behörighets-överskridning.

Landskapslagen uppfyller sitt syfte utan de lagrum som föreslås att förordnas att förfalla. Enligt 20 § självstyrelselagen ankommer det på landskapsregeringen att göra en bedömning av situationen, om en landskapslag till en viss del förordnas att förfalla. Med hänsyn till detta anser Högsta domstolen att det inte torde finnas hinder för att

landskapslagen om dataskydd inom landskaps- och kommunalförvaltningen till övriga delar samt de övriga landskapslagarna i anknytning till den träder i kraft.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.


Ordförande Ari Kantor

Föredragande Janne Salminen


I handläggningen av ärendet deltog justitieråden Kantor, Antila, Engstrand, Ilveskero och Tapani. Föredragande har varit Janne Salminen.

 
Publicerad 5.3.2019