Utlåtande gällande Ålands lagtings beslut 13.6.2018 om antagande av landskapslag om ändring av jaktlagen för landskapet Åland

Diarienummer:
OH2018/197
Liggare:
1873
Givet:
27.9.2018

Till republikens president

HÄNVISNING Justitieministeriets brev 8.8.2018 gällande ärendet nr VN/3365/2018

ÄRENDE Ålands lagtings beslut 13.6.2018 om antagande av landskapslag om ändring av jaktlagen för landskapet Åland

UTLÅTANDE

Högsta domstolen har granskat lagtingsbeslutet i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtinget har genom sitt beslut antagit en landskapslag om ändring av jaktlagen för landskapet Åland. I landskapslagen finns bland annat bestämmelser om akut skyddsjakt av björn, varg och lodjur på eget initiativ, utan att det skulle krävas ett särskilt beslut av landskapsregeringen.

Lagstiftningsbehörigheten för de rättsområden som den föreliggande landskapslagen gäller faller inom flera regleringsområden enligt självstyrelselagen. Det centrala området utgörs av jakt, som enligt 18 § 16 punkten självstyrelselagen hör till landskapets lagstiftningsbehörighet. Enligt 18 § 1 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapsregeringen och om myndigheter och inrättningar som lyder under den. Även bestämmelsen om jaktbrott kan med stöd av 18 § 25 punkten självstyrelselagen intas i landskapslagen. Utgångspunkten är således att landskapslagen gäller angelägenheter som hör till landskapets lagstiftningskompetens.

Vid lagstiftningsgranskningen bör dock tas ställning även till förhållandet mellan den nu ifrågavarande lagstiftningen och Finlands grundlag, eftersom stiftande, ändring och upphävande av grundlag samt avvikelse från grundlag utgör riksbehörighet enligt 27 § 1 punkten självstyrelselagen.

Såsom Ålandsdelegationen har konstaterat i sitt utlåtande över den föreliggande landskapslagen berättigar lagens 30 b § landskapsregeringen att begränsa möjligheten att döda rovdjur enligt 30 a §, om denna möjlighet försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus för rovdjuren. Några närmare kriterier för utövandet av denna befogenhet finns inte i lagrummet.

Bestämmelsen måste bedömas utifrån 80 § Finlands grundlag. Enligt paragrafens 1 mom. kan förordningar utfärdas med stöd av ett bemyndigande i grundlagen eller i någon annan lag. Bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen i övrigt hör till området för lag skall dock utfärdas genom lag. Enligt motsvarande bestämmelse i 21 § 1 mom. självstyrelselagen kan landskapsregeringen med stöd av ett bemyndigande i landskapslag utfärda landskapsförordningar i angelägenheter som hör till landskapets behörighet. Genom landskapslag skall dock utfärdas bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen eller självstyrelselagen i övrigt hör till området för lag. Enligt 80 § 2 mom. grundlagen kan även andra myndigheter än republikens president, statsrådet och ministerierna bemyndigas att utfärda rättsnormer i bestämda frågor, om det med hänsyn till föremålet för regleringen finns särskilda skäl och regleringens betydelse i sak inte kräver att den sker genom lag eller förordning. Dessutom förutsätts att tillämpningsområdet för ett sådant bemyndigande är exakt avgränsat. Detta innebär att det tydligt skall framgå hur normgivningsmakten delegeras och vilka områden och vilka angelägenheter delegeringen gäller.

Tolkningen av självstyrelselagen i detta avseende bör vara i linje med grundlagen. Om delegeringsstadgandet inte uppfyller de krav som självstyrelselagen och grundlagen uppställer, står det i strid med 27 § 1 punkten självstyrelselagen. I ett sådant fall utgör stadgandet en behörighetsöverskridning.

I den nya 30 a §, som genom den nu föreliggande landskapslagen fogats till jaktlagen för landskapet Åland, har ägare av tamdjur getts rättighet att på eget bevåg, utan att landskapsregeringen på förhand fattat beslut om detta, vidta åtgärder vid pågående eller omedelbart förestående angrepp på tamdjur. Den nya 30 b § berättigar i sin tur landskapsregeringen att genom beslut begränsa möjligheterna enligt 30 a §, om möjligheten att döda rovdjur enligt 30 a § försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus för rovdjuret.

Landskapsregeringens befogenheter enligt 30 b § begränsas alltså enbart av behovet av att upprätthålla en gynnsam bevarandestatus för rovdjuret. Med tanke på att ägaren av tamdjur med stöd av 30 a § har vissa rättigheter, innehåller 30 b § inte tillräckligt grundläggande bestämmelser för att utfärda begränsningar av dessa lagstadgade rättigheter. Därtill förefaller 30 b § problematisk ur konstitutionell synvinkel, eftersom landskapsregeringen bemyndigas att genom beslut avvika från landskapslagens bestämmelser. På dessa grunder anser Högsta domstolen att landskapslagens 30 b § inte uppfyller de ovan nämnda kraven i grundlagen. Landskapslagens 30 b § utgör således behörighetsöverskridning.

Högsta domstolen har i ett flertal utlåtanden tagit ställning till eventuella brott mot Europeiska unionens lagstiftning som upptäcks vid lagstiftningskontrollen och en vedertagen praxis har uppstått i detta hänseende (se t.ex. utlåtandet gällande antagande av landskapslag om tillämpning på Åland av rikets hissäkerhetslag, OH 2017/33, och däri nämnda utlåtanden). Utgångspunkten har varit att ett fördragsbrott innebär ett ingrepp i förhållande till utländska makter. Enligt 27 § 4 punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om förhållandet till utländska makter med beaktande av bestämmelserna i 9 och 9 a kap. Stadganden i en landskapslag har förordnats förfalla om det varit uppenbart att de skulle leda till en konflikt mellan unionens lagstiftning och landskapslagstiftning. Den omständigheten att man utgått ifrån att det är påkallat att förordna om att en landskapslag ska förfalla endast då konflikten är uppenbar motiveras av att det i sista hand är EU-domstolen som tolkar gemenskapsrätten och därför också om en lagstiftningsakt i en medlemsstat innebär att staten bryter mot sina förpliktelser enligt grundfördragen.

En ur unionsrättslig synpunkt definitiv tolkning av fördraget kan endast fås genom ett avgörande av EU-domstolen. En bedömning av frågan med hänsyn till landskapets lagstiftningsbehörighet måste emellertid ske på nationell nivå och i den ordning som föreskrivs i 19 § självstyrelselagen. I föreliggande fall ankommer det på Högsta domstolen att på basis av tillbuds stående utredningar utlåta sig över landskapets behörighet även till denna del.

Ur EU-rättslig synvinkel utgör 30 a och 30 b §§ i den föreliggande landskapslagen en helhet. Enligt direktivet 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (habitatdirektivet) är jakt på så kallade stora rovdjur huvudsakligen förbjuden. Det finns möjlighet till vissa undantag enligt artikel 16 i direktivet, förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde. Eftersom man inte enbart på basis av 30 a § kan försäkra sig om möjligheterna att reagera om skyddsjakten försvårar upprätthållandet av denna bevarandestatus, utgör landskapslagen inte en fungerande helhet i avsaknad av landskapslagens 30 b §. Om det inte är möjligt att begränsa skyddsjakten enligt 30 b § är det uppenbart att lagstiftningen leder till en konflikt mellan unionens lagstiftning och landskapslagstiftning.

Även de ändringar som genom den föreliggande landskapslagen gjorts i 47 § samt i 65 § jaktlagen för landskapet Åland hör till samma helhet som rätten till skyddsjakt.

Slutsats

Med hänvisning till det ovan sagda finner Högsta domstolen att 30 b § landskapslagen om ändring av jaktlagen för landskapet Åland utgör behörighetsöverskridning. Eftersom landskapslagen inte utgör en fungerande helhet i avsaknad av denna bestämmelse, bör landskapslagen förordnas att förfalla i dess helhet.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.


Ordförande Ari Kantor
Föredragande Janne Salminen

I ärendets handläggning har deltagit justitieråden Kantor, Littunen, Antila, Engstrand och Ilveskero. Föredragande har varit Janne Salminen.

 
Publicerad 27.9.2018