Utlåtande gällande Ålands lagtings beslut 16.4.2018 om antagande av 1. landskapslag om miljökonsekvensbedömning och miljöbedömning och 2. landskapslag om ändring av 3 och 5 §§ plan- och bygglagen för landskapet Åland

Diarienummer:
OH 2018/120
Liggare:
1277
Givet:
15.6.2018

Till republikens president

HÄNVISNING: Justitieministeriets brev 7.5.2018 gällande ärendena nr VN/347/2018 och VN/350/2018


Högsta domstolen har granskat lagtingsbesluten i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Allmänt

Lagtinget har genom sina beslut antagit de ovan nämnda landskapslagarna. I landskapslagen om miljökonsekvensbedömning och miljöbedömning finns bestämmelser om identifiering, beskrivning och bedömning av miljöeffekter som kan ha en betydande miljöpåverkan vid planering av och beslut om projekt, planer och program. Syftet är att integrera miljöaspekter i planeringen och beslutsfattandet så att en hållbar utveckling främjas. Genom landskapslagen implementeras Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU om

ändring av direktiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. Hänvisningarna till denna landskapslag intas i plan- och bygglagen för landskapet.

Landskapslagarna berör närmast byggnads- och planväsendet, natur- och miljövård samt vattenrätt men även landskapsregeringen och under denna lydande myndigheter och inrättningar och kommunernas förvaltning. Lagstiftningsbehörigheten i dessa frågor tillkommer landskapet enligt 18 § 1, 4, 7 och 10 punkten självstyrelselagen. Utgångspunkten är således att landskapslagarna gäller angelägenheter som hör till landskapets lagstiftningskompetens.

Bemyndiganden att utfärda förordning

Vid lagstiftningsgranskningen bör dock tas ställning även till förhållandet mellan den nu ifrågavarande lagstiftningen och Finlands grundlag, eftersom stiftande, ändring och upphävande av grundlag samt avvikelse från grundlag utgör riksbehörighet enligt 27 § 1 punkten självstyrelselagen.

Landskapslagen om miljökonsekvensbedömning och miljöbedömning innehåller många bestämmelser om bemyndigande att utfärda landskapsförordning som har betydelse med tanke på grundlagen och som därför påkallar uppmärksamhet. Dylika bestämmelser finns i 4 §, 5 § 2 mom., 9 § 3 mom., 15 § 3 mom. och 16 § 3 mom. landskapslagen.

Bestämmelserna måste bedömas utifrån 80 § 1 mom. Finlands grundlag. Enligt det momentet får förordningar utfärdas med stöd av ett bemyndigande i grundlagen eller i någon annan lag. Bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen i övrigt hör till området för lag ska dock utfärdas genom lag. Enligt motsvarande bestämmelse i 21 § 1 mom. självstyrelselagen kan landskapsregeringen med stöd av ett bemyndigande i landskapslag utfärda landskapsförordningar i angelägenheter som hör till landskapets behörighet. Genom landskapslag ska dock utfärdas bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen eller självstyrelselagen i övrigt hör till området för lag. Tolkningen av självstyrelselagen i detta avseende bör vara i linje med grundlagen. Om normgivningsbemyndigandet inte uppfyller de krav som självstyrelselagen och grundlagen uppställer, står det i strid med 27 § 1 punkten självstyrelselagen. I ett sådant fall utgör bemyndigandet att utfärda landskapsförordningar en behörighetsöverskridning.

Riksdagens grundlagsutskott har i sin praxis krävt att normgivningsbemyndigandena i lagen ska vara exakta och noggrant avgränsade. Med tanke på miljölagstiftningen har utskottet å ena sidan påpekat att det är typiskt för den lagstiftningen att en betydande del av den detaljerade regleringen ingår i författningar på lägre nivå än lag (se t.ex. GrUU 10/2014 rd, GrUU 58/2010 rd och GrUU 11/1999 rd). Detta beror i stor utsträckning på att bestämmelserna bör vara synnerligen detaljerade och av teknisk karaktär. Dessutom behövs det ofta bemyndiganden när Europeiska unionens relativt omfattande och detaljerade lagstiftning ska genomföras. I miljölagstiftningen kan det vara motiverat att förpliktelser som varierar mellan branscher och verksamheter ingår i förordningar, eftersom lagbestämmelserna annars blir onödigt detaljerade och fallspecifika (GrUU 1/2013 rd). Å andra sidan har utskottet påpekat att bemyndigandena inte heller då kan vara helt öppna bl.a. beträffande motiven till skyldigheterna (GrUU 58/2010 rd).

Grundlagsutskottet har utöver detta ofta påpekat att det bör observeras att bestämmelserna i grundlagen under alla omständigheter direkt begränsar tolkningen av bemyndigandebestämmelserna och innehållet i de bestämmelser som utfärdas med stöd av bemyndigandena. Därmed går det inte att genom förordning utfärda allmänna rättsregler om frågor som hör till området för lag (se t.ex. GrUU 58/2010 rd och GrUU 44/2010 rd).

Med tanke på det som ovan konstaterats ingår de viktigaste och samtidigt mest öppna och vaga bemyndigandena att utfärda landskapsförordning i 4 § och 15 § 3 mom. landskapslagen om miljökonsekvensbedömning och miljöbedömning.

I 4 § landskapslagen stadgas när en miljökonsekvensbedömning ska göras. Således är detta stadgande elementärt med tanke på tillämpningen av de bestämmelser om miljökonsekvensbedömning av projekt som finns i lagens 2 kap. Enligt 4 § landskapslagen ska en miljökonsekvensbedömning göras innan tillstånd ges till ett projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I bestämmelsen lämnas det öppet vad som anses med en betydande miljöpåverkan och hurdana projekt som kan antas medföra en sådan. Däremot ska i landskapsförordning anges vilken typ av projekt som har en betydande miljöpåverkan och vilka kriterier som ska beaktas för att bedöma om ett projekt ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. På motsvarande sätt regleras i 15 § 1 och 3 mom. landskapslagen frågan om när en myndighet eller kommun som utreder eller antar en plan eller ett program ska göra en miljöbedömning. Tillämpningen av lagens 3 kap. är beroende av det som stadgas i 15 § landskapslagen och i den landskapsförordning som landskapsregeringen bemyndigas att utfärda i paragrafens 3 mom.

Landskapsregeringens befogenheter i fråga om innehållet i den landskapsförordning som utfärdas med stöd av dessa bemyndiganden begränsas i alla fall av det grundkriterium som framgår av lagen att den ifrågavarande regleringen gäller endast sådana projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan samt sådana planer och projekt vilkas genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Därtill bör det noteras att behörigheten för den som utfärdar förordningen begränsas inte bara av bestämmelserna i landskapslagen utan också av Europeiska unionens relativt detaljerade lagstiftning som implementeras med den ifrågavarande landskapslagen. Grundlagsutskottet har i vissa motsvarande fall konstaterat att detta regelverk bildar en helhet på basis av vilken närmare bestämmelser med stöd av bemyndiganden kan utfärdas (t.ex. GrUU 34/2012 rd och GrUU 37/2005 rd). Bemyndigandet begränsas därmed ytterligare av direktivets reglering varför det inte torde kunna leda till bestämmelser som i sig inskränker på grunderna för individens rättigheter och skyldigheter. Därför och med beaktande av miljölagstiftningens särdrag är de antagna normgivningsbemyndigandena tillräckligt exakta. Samtidigt betonar Högsta domstolen att den makt till normgivning, som delegeringsstadgandena ger, i landskapet ska utövas inom de ramar grundlagen, självstyrelselagen och syftet för den aktuella lagstiftningsakten förutsätter.

Förhållandet till utländska makter

Enligt ett flertal bestämmelser i landskapslagen ansvarar landskapsregeringen för information till regioner utanför Åland, varvid även samråd med den andra regionen kan förutsättas (8 §, 12 § 2 mom., 20 § och 23 § 2 mom.). Det framgår av lagens förarbeten att bestämmelserna är tillämpliga både i de fall den berörda regionen ligger utanför rikets gränser och i de fall regionen ligger i riket.

Enligt 27 § 4 punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om förhållandet till utländska makter med beaktande av bestämmelserna i lagens 9 och 9 a kap. Det faller dock inom landskapets kompetens att utpeka vilka myndigheter som utför de uppgifter som hör till landskapets behörighet. Det framgår av lagens förarbeten att avsikten har varit att landskapsregeringen vidtar åtgärder i förhållande till regioner i utlandet endast med samtycke av rikets myndigheter. Även om denna förutsättning inte direkt framgår av landskapslagens ifrågavarande bestämmelser anser Högsta domstolen att bestämmelserna inte kan anses stå i strid med 27 § 4 punkten självstyrelselagen.

Rättskipning

Enligt 27 § 23 punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om rättskipning med beaktande av vad som stadgas i lagens 25 och 26 §. I 25 och 26 § självstyrelselagen finns bestämmelser om besvärsvägarna i förvaltningsrättskipningen samt om inrättandet av en förvaltningsdomstol i landskapet. Däremot stadgas om besvärsrätt, överklagbarhet och besvärsförfarande enligt 27 § 23 punkten självstyrelselagen i rikslag (RP 73/1990 rd, s. 72–73).

Enligt den sista meningen i 6 § 2 mom. landskapslagen om miljökonsekvensbedömning och miljöbedömning får ett beslut om huruvida ett projekt kräver en miljökonsekvensbedömning inte överklagas särskilt. Högsta domstolen konstaterar att en sådan bestämmelse om besvärsförbud gäller rättskipning på det sätt som avses i 27 § 23 punkten självstyrelselagen.

Enligt 19 § 3 mom. självstyrelselagen kan i en landskapslag dock för vinnande av enhetlighet och överskådlighet upptas stadganden av rikslagstiftningsnatur som i sak överensstämmer med motsvarande stadganden i rikslag. Upptagande av sådana stadganden i en landskapslag medför inte ändring i fördelningen av lagstiftningsbehörigheten mellan riket och landskapet.

Högsta domstolen noterar att enligt 37 § 1 mom. rikslagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning (252/2017) får den projektansvarige söka ändring genom besvär i de beslut om tillämpning av förfarandet vid miljökonsekvensbedömning i enskilda fall som avses i 13 § samma lag. Enligt den angivna landskapslagen saknar alltså den projektansvarige denna besvärsrätt.

Eftersom den sista meningen i 6 § 2 mom. landskapslagen således inte i fråga om ärende i vilket riket har lagstiftningsbehörighet i sak överensstämmer med motsvarande stadganden i rikslagen, finner Högsta domstolen att denna bestämmelse utgör en behörighetsöverskridning.

Till den del landskapslagen innehåller andra bestämmelser som gäller rättskipning (10 § 2 mom., 13 § och 17 § 3 mom.) överensstämmer de i sak med motsvarande stadganden i rikets lagstiftning och ger således inte anledning till några anmärkningar.

Slutsats

Högsta domstolen har funnit att den sista meningen i 6 § 2 mom. landskapslagen om miljökonsekvensbedömning och miljöbedömning utgör en behörighetsöverskridning. Därför hemställer Högsta domstolen att denna bestämmelse förordnas att förfalla.

Landskapslagen uppfyller sitt syfte utan den bestämmelse som föreslås att förordnas att förfalla. Bestämmelserna i rikslagen kan tillämpas på ändringssökande i de beslut som avses i 6 § landskapslagen. I de resterande delarna av lagen finns inte något som i övrigt utgör en sådan inkonsekvens eller konfliktsituation, som krävde att lagstiftningen i sin helhet skulle förordnas förfalla. Enligt 20 § självstyrelselagen ankommer det på landskapsregeringen att göra en bedömning av situationen, om en landskapslag till en viss del förordnas att förfalla. Med hänsyn till detta anser Högsta domstolen att det inte torde finnas hinder för att landskapslagen om miljökonsekvensbedömning och miljöbedömning till övriga delar träder i kraft tillsammans med landskapslagen om ändring av 3 och 5 §§ plan- och bygglagen för landskapet Åland.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.

Ordförande Ari Kantor

Föredragande Janne Salminen

I ärendets handläggning har deltagit justitieråden Kantor, Antila, Hirvelä, Engstrand och Ilveskero. Föredragande har varit Janne Salminen.

 
Publicerad 15.6.2018  Uppdaterad 18.6.2018