Utlåtande gällande Ålands lagtings beslut 12.3.2018 om antagande av landskapslag om ändring av landskapslagen om avbytarstöd

Diarienummer:
OH2018/121
Liggare:
1220
Givet:
6.6.2018

Till republikens president

HÄNVISNING: Justitieministeriets brev 7.5.2018 gällande ärendet nr VN/593/2018


Högsta domstolen har granskat lagtingsbeslutet i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtinget har genom sitt beslut antagit landskapslagen om ändring av landskapslagen om avbytarstöd (2014:53). Landskapslagen om avbytarstöd reglerar rätten till det finansiella stöd som på ansökan från ett lantbruksföretag kan beviljas för anlitande av lantbruksavbytare för nödvändiga arbeten som hör till den dagliga skötseln av djur i ett lantbruksföretag.

Lagstiftningen berör sålunda huvudsakligen de rättsregler som reglerar jord- och skogsbruk. Reglerna har också ett socialt syfte och de berör även rättsområdet näringsverksamhet.

Enligt 18 § 15 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om jord- och skogsbruk. Även lagstiftning gällande socialvård hör till landskapets behörighet enligt 18 § 13 punkten. Landskapet har lagstiftningsbehörighet i fråga om näringsverksamhet, med vissa undantag varom det inte är fråga om nu, enligt 18 § 22 punkten självstyrelselagen. Förvaltningen av det stöd som kan beviljas för avbytarverksamhet hör till landskaps-regeringen. Enligt 18 § 1 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapsregeringen och de myndigheter och inrättningar som lyder under den.

Utgångspunkten är således att den nu ifrågavarande landskapslagen gäller rättsområden som hör till landskapets lagstiftningskompetens. Lagändringen genomförs så att landskapsregeringen i förordning kan besluta att ett antal djur av visst slag ska anses kräva en likvärdig daglig ar-betsinsats som grund för avbytardagar eller vikariehjälp samt närmare om stödbeloppens storlek. Denna lagstiftningslösning väcker frågan om det är möjligt att delegera sådan normgivningsmakt till landskapsregeringen som det nu är fråga om med beaktande av de krav som uppställs på grundlagsnivå.

Delegering av normgivningsmakt

I landskapslagen om ändring av landskapslagen om avbytarstöd ingår tre stadganden där landskapsregeringen bemyndi-gas att utfärda bestämmelser i förordning. Enligt 21 § 1 mom. självstyrelselagen kan landskapsregeringen med stöd av ett bemyndigande i landskapslag utfärda landskapsför-ordningar i angelägenheter som hör till landskapets behörighet. Genom landskapslag ska dock utfärdas bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen eller självstyrelselagen i övrigt hör till området för lag. Detta stadgande motsvarar 80 § Finlands grundlag. Grundlagen förutsätter att det tydligt framgår hur normgivningsmakten delegeras och vilka områden och vilka angelägenheter delegeringen gäller. Om delegeringen av normgivningsmakten inte uppfyller de krav som grundlagen uppställer, är delegeringen i konflikt med 27 § 1 punkten självstyrelselagen, som hänför stiftande av grundlag och avvikelse från grundlag till rikets behörighet. I sådana fall utgör ett delegerings-stadgande en behörighetsöverskridning.

På det sätt för vilket redogjorts närmare i utlåtandet med anledning av landskapslagen om energideklaration för bygg-nader och landskapslagen om ändring av plan- och bygglagen för landskapet Åland (OH 2013/207) har Högsta domstolen i ett flertal utlåtanden ansett att delegeringsstadganden utgjort behörighetsöverskridningar. Grunderna för när överskridningar skett har i viss mån upprepat sig. En återkommande grund har varit att formuleringarna har an-setts vara alltför öppna med hänsyn till kraven i grundlagen. I något fall har en delegering inte begränsats till att gälla en anpassning av en riksförordning till landskapets behov utan har gällt rättigheter som enligt grundlagen endast får regleras i lag. I vissa fall har delege-ringsstadgandet varit så vagt att det inte framgått att delegeringen av normgivningsmakten ska ske genom en för-ordning. Vissa formuleringar, som lett till att lagrummet förfallit, har berott på att landskapsregeringen genom landskapsförordning givits rätt att utfärda bestämmelser som är nödvändiga för att genomföra Europeiska gemenskapens rättsakter och landskapets övriga internationella förpliktelser utan att kraven i grundlagen och självstyrelselagen uppfyllts.

Utöver dessa behörighetsöverskridningar har Högsta domstolen också tagit ställning till delegeringsstadganden som varit vaga men som ändå inte konstaterats utgöra behörighetsöverskridningar. I dessa utlåtanden har Högsta domstolen i sin bedömning utgått från att den makt till normgivning, som delegeringsstadgandena ger, i landskapet utövas inom de ramar grundlagen, självstyrelselagen och syftet för den aktuella lagstiftningsakten förutsätter.

I 3 § 2 mom. den ifrågavarande landskapslagen stadgas att landskapsregeringen i förordning kan besluta att ett antal djur av visst slag i husdjursproduktion ska anses kräva en likvärdig daglig arbetsinsats som grund för avbytardagar eller vikariehjälp. Genom landskapslagen upphävs 3 § 1 mom. 4 punkten den gällande landskapslagen sådan den lyder i landskapslagen 2015/47. I denna punkt finns dels en definition av begreppet husdjursenhet, dels en tabell med en förteckning i vilken anges det antal djur av visst slag som i enlighet med lagen utgör en husdjursenhet. Enligt definitionen avses med husdjursenhet de i tabellen förtecknade antal djur som kräver en likvärdig daglig arbetsinsats av en lantbrukare. Enligt den av lagtinget an-tagna landskapslagen ingår varken definitionen eller tabellen längre i lagen. I stället bemyndigas alltså land-skapsregeringen att i förordning besluta att ett antal djur av visst slag i husdjursproduktion ska anses kräva en likvärdig daglig arbetsinsats som grund för avbytardagar eller vikariehjälp.

Vid prövningen av huruvida delegeringsstadgandet är fören-ligt med de krav som grundlagen och självstyrelselagen uppställer bör man beakta följande. Enligt 4 § landskapslagen om avbytarstöd beror ett lantbruksföretags rätt till avbytarstöd på det hur många husdjursenheter företaget har. Av detta följer att det ska anses höra till bestämmandet av grunderna för lantbruksföretagarnas rätt till avbytarstöd att det definieras vad som avses med en hus-djursenhet. Efter lagändringen finns det inga stadganden på lagnivå om hur en husdjursenhet definieras och vad som således är grunden för rättigheten till denna del.

I 5 § landskapslagen stadgas att landskapsregeringen i förordning längst till och med den 31 december 2020 när-mare kan besluta om beloppens storlek på ersättning för avbytarstöd per avbytartimme, varvid beloppens storlek kan bestämmas särskilt med beaktande av om en lantbruksavbytare är timanställd eller har en annan anställningsform. Stöd utbetalas för den faktiska arbetstiden.

I 6 § 2 mom. landskapslagen stadgas att landskapsregeringen i förordning längst till och med den 31 december 2020 närmare kan besluta om beloppens storlek på den ersättning för vikariehjälp som avses i 6 §, varvid beloppens storlek kan fastställas så att de ändras med beaktande av det antal dygn för vilka vikariehjälp beviljas.

I dessa delegeringsstadganden ges landskapsregeringen rätt att slå fast beloppens storlek på ersättning för avbytar-stöd per avbytartimme och för vikariehjälp. Enligt delege-ringsstadgandena kan landskapsregeringen besluta "närmare" om de nämnda beloppen. På lagnivå fastställs det dock inga riktlinjer för beloppens storlek. På lagnivå saknas således stadganden om hur grunderna för individernas rättigheter bestäms till denna del.

Slutledning

I landskapet har man således nu beslutat om att anta en annan lösning än tidigare med hänsyn till på vilken författningsnivå man reglerar avbytarsystemet. Detta medför problem vad beträffar de krav som självstyrelse- och grundlagen ställer på delegeringsstadgandena. Om regleringen på lagnivå på ett begränsande sätt styrde landskapsregeringens normgivningsmakt, skulle landskapslagen uppfylla dessa krav. Så är inte fallet nu.

Med hänvisning till det som ovan anförts finner Högsta domstolen att 3 § 2 mom., 5 § och 6 § 2 mom. landskapslagen om ändring av landskapslagen om avbytarstöd utgör behörighetsöverskridningar. Därför hemställer Högsta domstolen att dessa lagrum förordnas att förfalla.

Genom den landskapslag som bedöms i detta utlåtande upphävs 3 § 1 mom. 4 punkten den gällande landskapslagen sådan den lyder i landskapslagen 2015/47. I denna punkt finns definitionen av begreppet husdjursenhet samt en tabell i vilken anges det antal djur av visst slag som i enlighet med lagen utgör en husdjursenhet. Landskapslagen om avbytarstöd skulle inte bli en fungerande helhet om endast de ovan nämnda bestämmelserna som utgör behörighetsöver-skridningar förordnades att förfalla. Därför hemställer Högsta domstolen att hela landskapslagen om ändring av landskapslagen om avbytarstöd förordnas att förfalla.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.


Ordförande Ari Kantor

Föredragande Frey Nybergh


I ärendets handläggning har deltagit justitieråden Kantor, Antila, Uusitalo, Engstrand och Välimaa. Föredragande har varit Frey Nybergh.

 
Publicerad 6.6.2018  Uppdaterad 15.6.2018