Utlåtande gällande Ålands lagtings beslut 14.12.2016 om antagande av landskapslag om tillämpning på Åland av rikets hissäkerhetslag

Diarienummer:
OH2017/33
Liggare:
688
Givet:
31.3.2017

Högsta domstolen
Utlåtande OH 2017/33
31.3.2017

Till Republikens President

HÄNVISNING Justitieministeriets brev 14.2.2017 gällande ärendet nr 53/08/2016

ÄRENDE Ålands lagtings beslut 14.12.2016 om antagande av landskapslag om tillämpning på Åland av rikets hissäkerhetslag

UTLÅTANDE

Högsta domstolen har granskat lagtingsbeslutet i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtinget har genom sitt beslut antagit en landskapslag om tillämpning på Åland av rikets hissäkerhetslag. Genom landskapslagen genomförs Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/33/EU om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om hissar och säkerhetskomponenter till hissar. Landskapslagen är en del av en lagteknisk reform av produktsäkerhetslagstiftningen, som genomförs inom den Europeiska unionen. Lagen ingår i ett sammanhang som innefattar aktuell reglering av anmälda organ, hissäkerhet och elsäkerhet.

Principiella synpunkter på genomförande av lagstiftningen

Landskapslagen är en så kallad blankettlag enligt vilken rikets ovan nämnda lag görs tillämplig i landskapet med de avvikelser som anges i landskapslagen.

Högsta domstolen konstaterar att det är fråga om en blankettlag som har antagits utan att den rikslag som görs tillämplig i landskapet ännu har blivit stiftad. Ålandsdelegationen anser detta innebära att landskapet överskridit sin behörighet då den övertagna lagstiftningen innehåller stadganden som hör till rikets behörighet. Det föreliggande ärendet företer sålunda motsvarande särdrag som ärendena OH 2017/6 och OH 2017/7 i vilka Högsta domstolen gav sina utlåtanden 3.3.2017. Dessa ärenden föredrogs för republikens president 10.3.2017.

Den rikslag (FFS 1134/2016) som landskapslagen i detta fall hänvisar till hade ännu inte stadfästs när lagtinget 14.12.2016 antog landskapslagen. Lagen hade redan 15.11.2016 i andra behandling godkänts av riksdagen, vilket även noterats i lagtinget i lag- och kulturutskottets betänkande 1.12.2016 nr 5/2016-2017. Republikens president stadfäste rikslagen 16.12.2016. Rikslagen innehåller bestämmelser från rättsområden som hör till rikets lagstiftningsbehörighet.

Högsta domstolen hänvisar till det som anförts i de ovan nämnda tidigare ärendena. I det föreliggande ärendet fanns det inte någon ovisshet i lagtinget angående innehållet i den kommande rikslagen. Den landskapslag som föreligger för lagstiftningskontroll är som lagstiftningsprodukt en fungerande helhet. Den omständigheten att rikslagstiftning inte förelåg vid den tidpunkt då landskapslagstiftningen godkändes i lagtinget utgör enligt Högsta domstolens åsikt inte heller i detta fall i sig något hinder för att landskapslagen nu träder i kraft.

Granskning av lagstiftningsbehörigheten i övrigt

Föremålet för regleringen i landskapslagen hänför sig till flera lagstiftningsområden. Det mest centrala området är näringsverksamhet. Enligt 18 § 22 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om näringsverksamhet med beaktande av vad som stadgas i bland annat 27 § 12 punkten. Enligt denna punkt är lagstiftningsbehörigheten i fråga om utrikeshandeln förbehållen riket. I 18 § 22 punkten anges också vissa begränsningar i behörigheten bland annat genom hänvisning till 27 § 19 punkten som gäller regleringsområdet standardisering som hör till rikets lagstiftningsbehörighet. Landskapslagen berör också området konsumentskydd på vilket riket har lagstiftningsbehörighet med stöd av 27 § 10 punkten självstyrelselagen.

Landskapslagen om tillämpning på Åland av rikets hissäkerhetslag berör också produktsäkerhet. Med stöd av 18 § 12 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om detta område med vissa undantag, som nu inte är aktuella, till den del det inte kan anses höra under området näringsverksamhet.

Dessutom gäller landskapslagen landskapets myndigheter. Enligt 18 § 1 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapsregeringen och de myndigheter och inrättningar som lyder under den. Enligt 27 § 4 punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om förhållandet till utländska makter med beaktande av bestämmelserna i 9 och 9 a kap. självstyrelselagen.

Till den del riket enligt det som ovan konstaterats har lagstiftningsbehörighet finner Högsta domstolen att regleringen i landskapslagen inom dessa områden motsvarar regleringen i rikslagen. Stadgandena har med stöd av 19 § 3 mom. självstyrelselagen kunnat tas in i landskapslagen för vinnande av enhetlighet och överskådlighet.

Delegering av normgivningsmakt

Beträffande frågan om de krav som ställs i 21 § 1 mom. självstyrelselagen och 80 § grundlagen uppfyllts vid delegering av normgivningsmakt framför Högsta domstolen följande. Enligt 6 § landskapslagen kan landskapsregeringen inom landskapets behörighet genom landskapsförordning besluta att författningar som utfärdats med stöd av rikets hissäkerhetslag ska tillämpas i landskapet oförändrade eller med de ändringar landskapsregeringen föreskriver. Högsta domstolen konstaterar att detta stadgande kan leda till ovisshet om vad normgivningsmakten gäller. Detta är dock en följd blankettlagstekniken och utgör i sig inte en behörighetsöverskridning; normgivningsmakten är i stadgandet klart begränsad till landskapets behörighetsområde.

Förvaltningsuppgifter

Enligt 2 § 1 mom. landskapslagen ska om inte annat särskilt stadgas i den eller i annan landskapslag de förvaltningsuppgifter som enligt rikets hissäkerhetslag ankommer på statens myndigheter i landskapet skötas av landskapsregeringen, till den del förvaltningen hänför sig till uppgifter inom landskapets lagstiftningsbehörighet.

Högsta domstolen har i ett utlåtande givet idag i ärendet OH 2017/32 närmare tagit ställning till frågan om att på ett ospecificerat sätt i landskapslag reglera förvaltningsbehörigheten mellan landskapets och rikets myndigheter och hänvisar i detta sammanhang till vad där framförts. Formuleringen i 2 § den landskapslag som nu är föremål för granskning är rätt identisk med bestämmelsen i det nämnda ärendet. Högsta domstolen har konstaterat att man står inför ett återkommande lagtekniskt problem vid blankettlagstiftning och att ett ospecificerat lagrum förutsätter kompletterande rådgivning i landskapet. I sig utgör stadgandet emellertid inte en behörighetsöverskridning.

Reglering av behörighet på området för hissäkerhet

Enligt 4 § 1 mom. landskapslagen anses den vara behörig som auktoriserad besiktningsman eller som auktoriserat organ som uppfyller de kompetenskrav som gäller för sådan behörighet i riket eller i Sverige. På motsvarande sätt stadgas i 5 § 1 mom. att den anses ha behörighet att utföra hissarbeten som har behörighet i enlighet med de kompetenskrav som gäller för sådan behörighet i riket eller i Sverige.

I 49 § rikets hissäkerhetslag regleras utländsk utbildning och arbetserfarenhet. Enligt 1 mom. ska kompetensbedömningsorganet när organet beviljar behörighetsintyg beakta utbildning som skaffats utomlands och arbetserfarenhet från hissbranschen som förvärvats utomlands. Enligt momentet finns bestämmelser om begäran om utlåtande från universitet, högskolor eller andra läroanstalter till stöd för beslutsfattandet i 4 § 2 mom. i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer (1384/2015).

Regleringen om behörighet att utföra besiktning och behörighet att utföra hissarbeten i 4 och 5 § landskapslagen ställer dem som uppfyller behörighetskraven i Sverige i en bättre ställning än dem som uppfyller nationella behörighetskrav i övriga stater inom EU och EES. Det är möjligt att reglera om de nationella behörighetskraven och om ett förfarande om hur behörighet och kompetens som skaffats i övriga EU-medlemsstater och EES-stater ska beaktas vid behörighetsprövning. Däremot är det inte möjligt att införa ett stadgande som kategoriskt ställer dem som uppfyller behörighetskrav i en viss medlemsstat i en annan ställning än dem som är behöriga i andra länder inom EU och EES. När det gäller erbjudande av tjänster, som i detta fall, innebär ett dylikt stadgande en diskriminering som är förbjuden enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Landskapslagen förefaller att till denna del utgöra en kränkning av gemenskapsrättens grundläggande principer.

Högsta domstolen har i ett flertal utlåtanden sedan utlåtandet OH 2003/65 tagit ställning till eventuella brott mot gemenskapslagstiftningen som upptäcks vid lagstiftningskontrollen. En vedertagen praxis har uppstått i detta avseende. Utgångspunkten har varit att ett fördragsbrott innebär ett ingrepp i förhållandet till utländska makter. Enligt 27 § 4 punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om förhållandet till utländska makter med beaktande av bestämmelserna i 9 och 9 a kap. Stadganden i en landskapslag har förordnats att förfalla om det varit uppenbart att de skulle leda till en konflikt mellan unionens lagstiftning och landskapslagstiftning. Så har varit fallet åtminstone i de ärenden som gällt utsläppshandel (OH 2005/61) och förhindrande av diskriminering (OH 2005/91). Den omständigheten att man utgått ifrån att det är påkallat att förordna om att en landskapslag ska förfalla endast då konflikten är uppenbar motiveras av att det i sista hand är EU-domstolen som tolkar gemenskapsrätten och därför också om en lagstiftningsakt i en medlemsstat innebär att staten bryter mot sina förpliktelser enligt grundfördragen.

En ur gemenskapsrättslig synpunkt definitiv tolkning av fördraget kan endast fås genom ett avgörande av EU-domstolen. En bedömning av frågan med hänsyn till landskapets lagstiftningsbehörighet måste emellertid ske på nationell nivå och i den ordning som föreskrivs i 19 § självstyrelselagen. I föreliggande fall ankommer det på Högsta domstolen att på basis av tillbuds stående utredningar utlåta sig över landskapets behörighet även till denna del.

Fördragets ordalydelse och beredningen av Finlands anslutning till Europeiska unionen ger ett starkt stöd för åsikten att det föreligger en uppenbar konflikt mellan Finlands förpliktelser som medlem i Europeiska unionen och 4 § 1 mom. och 5 § 1 mom. landskapslagen.

Slutsats

Med hänvisning till det ovan sagda får Högsta domstolen hemställa att 4 § 1 mom. och 5 § 1 mom. landskapslagen måtte förordnas att förfalla. Till övriga delar torde hinder för landskapslagens ikraftträdande inte föreligga. De lagrum som föreslås förfalla hindrar inte att landskapslagen till övriga delar kan träda i kraft.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.

I ärendets handläggning har deltagit justitieråden Bygglin, Rautio, Koponen, Kantor och Leppänen. Föredragande har varit Frey Nybergh.

 
Publicerad 31.3.2017  Uppdaterad 18.4.2017