Utlåtande gällande Ålands lagtings beslut 25.5.2020 om antagande av landskapslag om förhindrande av diskriminering och om sex andra landskapslagar

TILL REPUBLIKENS PRESIDENT

HÄNVISNING

Justitieministeriets brev 16.6.2020 gällande ärendena nr VN/14711/2020, VN/14714/2020, VN/14716–1417/2020, VN/14720-14722/2020

ÄRENDE

Ålands lagtings beslut 25.5.2020 om antagande av

1. landskapslag om förhindrande av diskriminering,

2. landskapslag om ändring av 3 § landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av lagstiftning om kommunala tjänstemän,

3. landskapslag om ändring av 35 § landskapslagen om arbetsmarknadspolitisk verksamhet,

4. landskapslag om ändring av 37 § landskapslagen om gymnasieutbildning,

5. landskapslag om ändring av 2 och 3 §§ landskapslagen om Ålands ombudsmannamyndighet,

6. landskapslag om ändring av 1 § landskapslagen om hälso- och sjukvård,

7. landskapslag om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av lagen om patientens ställning och rättigheter

UTLÅTANDE

Högsta domstolen har granskat lagtingsbesluten i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtinget har genom sina beslut antagit en landskapslag om förhindrande av diskriminering samt sex andra landskapslagar som hänvisar till den förstnämnda landskapslagen.

Landskapslagen om förhindrande av diskriminering syftar att främja likabehandling, att förebygga diskriminering samt att effektivisera rättssäkerheten för den som utsatts för diskriminering.

Syftet har varit att göra rikets diskrimineringslag (FFS 1325/2014) tillämplig på Åland med vissa avvikelser på de områden som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet. För detta ändamål är landskapslagen om förhindrande av diskriminering en s.k. blankettlag. Enligt 2 § landskapslagen om förhindrande av diskriminering ska rikets diskrimineringslag tillämpas med de avvikelser som anges i landskapslagen.

Regleringen i lagtingsbesluten riktar sig mot diskriminering. Diskriminering eller dess förhindrande omnämns inte vid fördelningen av lagstiftningsbehörigheten mellan landskapet och riket i självstyrelselagen (se Högsta domstolens utlåtande OH 2005/91 om antagande av landskapslag om förhindrande av diskriminering i landskapet Åland). Lagstiftningskompetensen i denna fråga är således delad, och rikets lagstiftning tillämpas direkt på de områden som hör till rikets lagstiftningskompetens.

I den aktuella landskapslagen regleras den delade lagstiftningskompetensen så att landskapslagens tillämpningsområde är definierat organisatoriskt. Enligt 2 § 1 mom. 1-3 punkterna är landskapslagen tillämplig inom Ålands lagtings förvaltning och dess underlydande organ, Ålands landskapsregerings förvaltning och dess underlydande organ samt kommunernas förvaltning och deras underlydande organ. Enligt 2 § 1 mom. 4-5 punkterna är landskapslagen tillämplig även inom andra än i 1-3 punkterna avsedda organ som sköter offentligrättsliga uppgifter och inom verksamheter som yrkesmässigt tillhandahåller varor eller tjänster för allmänheten.

Andra bestämmelser i landskapslagen om förhindrande av diskriminering gäller tillsynsmyndighet, avvikelser från tillämpningen av rikslagen, vite samt besvär över föreläggande och utdömande av vite. Organisationen gällande tillsyn och förvaltning av förhindrande av diskriminering skiljer sig från rikets system.

I landskapslagen specificeras det dock inte på vilka specifika frågor eller rättsområden inom dessa funktionsenheter lagen ska tillämpas. Landskapslagens sakliga tillämpningsområde är således öppet.

Med tanke på förhållandet mellan den nu ifrågavarande lagstiftningen och Finlands grundlag, hänför sig den antagna landskapslagen till bestämmelsen om jämlikhet i 6 § grundlagen. Den är relevant även med tanke på flera internationella människorättskonventioner och EU-rätten. Grundlagen utgör inte hinder för landskapslagstiftning i frågor om förhindrande av diskriminering på de rättsområden som utgör landskapsbehörighet. Stadgandena om lika behandling och diskrimineringsförbud på Åland måste emellertid uppfylla de krav grundlagen ställer på skyddet för jämlikheten. Ur denna synvinkel har Högsta domstolen inte funnit skäl till anmärkning.

Högsta domstolen konstaterar att de materiella avvikelserna från rikslagen angående krav på kunskaper i svenska eller på innehav av åländsk hembygdsrätt eller finskt medborgarskap har sin bakgrund i grundlagen och självstyrelselagen. Grundlagsenlighet av dessa avvikelser mm. har kontrollerats i annat sammanhang.

Förhindrande av diskriminering inom de områden landskapet har lagstiftningsbehörighet hör till landskapets lagstiftningskompetens. Den riksförfattning som görs tillämplig på Åland genom landskapslagen gäller även sådana angelägenheter som hör till landskapets lagstiftningskompetens. Enligt 19 § 3 mom. självstyrelselagen kan för vinnande av enhetlighet och överskådlighet i en landskapslag upptas stadganden av rikslagstiftningsnatur som i sak överensstämmer med motsvarande stadganden i rikslag. Detta kan även genomföras genom att i landskapslagen direkt hänvisas till rikslagen jämte dess senare ändringar. Högsta domstolen konstaterar att en blankettlag kan användas eftersom den nämnda rikslagen även reglerar frågor som hör till landskapets lagstiftningskompetens och som lagtinget således kan stifta lagar om. Landskapslagens sakliga tillämpningsområde får dock inte vara så vitt att tillämpningen av landskapslagen utsträcker sig till sådana områden som hör till rikets lagstiftningskompetens.

En delad lagstiftningskompetens på detta område leder till att både landskapslagen om förhindrande av diskriminering och rikets diskrimineringslag kommer att tillämpas i landskapet. T.ex. samma myndigheter i landskapet kan komma att tillämpa vardera lagen. Trots att meningen med en s.k. blankettlag är att göra tillämpningen av rikslagen allmän, leder de avvikelser, som görs i landskapslagen, till frågor om gränsdragningen mellan rikets och landskapets respektive lagstiftningskompetens. Eftersom lagtingets lagstiftningskompetens är begränsad får inte tillämpningen av dessa avvikelser i landskapslagen utsträckas till sådana områden som utgör riksbehörighet.

Enligt 18 § 1 punkten självstyrelselagen tillkommer lagstiftningsbehörigheten landskapet i fråga om lagtingets organisation samt landskapsregeringen och under denna lydande myndigheter och inrättningar. Enligt 18 § 4 punkten självstyrelselagen tillkommer lagstiftningsbehörigheten landskapet i fråga om kommunernas förvaltning. Därtill tillkommer lagstiftningsbehörigheten landskapet enligt 18 § 22 punkten självstyrelselagen i fråga om näringsverksamhet med beaktande av vad som stadgas i 11 §, 27 § 2, 4, 9, 12–15, 17–19, 26, 27, 29–34, 37 och 40 punkten samt 29 § 1 mom. 3–5 punkten.

Med stöd av 18 § 1 och 4 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningskompetensen i fråga om lagtingets, landskapsregeringens och kommunernas förvaltning och deras underlydande organ såsom regleras i 2 § 1 mom. 1-3 punkterna landskapslagen om förhindrande av diskriminering. Däremot blir 2 § 1 mom. 4 punkten landskapslagen för allmän i avsaknaden av sakligt tillämpningsområde med tanke på landskapets lagstiftningskompetens och därigenom även med tanke på de avvikelser som landskapslagen innehåller från rikslagen. Samma gäller även 2 § 1 mom. 5 punkten landskapslagen trots att landskapet har vid lagstiftningskompetens beträffande näringsverksamhet.

Därför konstaterar Högsta domstolen att landskapslagens sakliga och organisatoriska tillämpningsområde är oklart på ett grundläggande sätt.

Oklarheter i landskapslagens sakliga tillämpningsområde är ägnade att leda till problem vid tillämpningen av diskrimineringslagstiftningen. Myndigheterna måste veta om i ett visst ärende ska tillämpas rikslagen som sådan eller med stöd av landskapslagen eftersom de avvikelser som stadgas i landskapslagen endast gäller vid tillämpningen av landskapslagen. Även enskilda individer måste veta om rikslagen eller landskapslagen tillämpas. Det har betydelse med tanke på deras rättsställning och rättskydd.

Landskapslagens tillämpningsområde har relevans även med tanke på tillsyn och tillsynsmyndighet. Landskapet kan inom området för sin lagstiftningskompetens anta en organisation för tillsyn som skiljer sig från det system som riket antagit.

Enligt 3 § landskapslagen ska de förvaltnings- och myndighetsuppgifter som avses i landskapslagen skötas av Ålands ombudsmannamyndighet. Högsta domstolen noterar att organisationen för förvaltnings- och myndighetsuppgifter skiljer sig markant från organisationen för samma funktioner i riket. Lagrummet är således även en avvikelse från rikslagen på landskapslagens tillämpningsområde. Skillnaden är emellertid en följd av att stadgandena i landskapslagen begränsas till förhållanden i vilka landskapet har lagstiftningsbehörighet.

Såsom även Ålandsdelegationen har konstaterat orsakar det valda regleringssättet problem. Enligt 18 § 1 mom. rikslagen finns för övervakningen diskrimineringsombudsmannen, diskriminerings- och jämställdhetsnämnden samt arbetarskyddsmyndigheterna med diverse funktioner. I landskapets behörighet ingår att lagstifta om övervakning inom landskapets behörighetsområden, och 3 § landskapslagen beträffande tillsynsmyndighet kan tolkas vara en avvikelse från rikslagen. Av den antagna landskapslagen får man den uppfattningen att denna avvikelse från rikslagens bestämmelser om tillsynsmyndigheter gäller även arbetarskyddsmyndigheterna och de uppgifter som de har med stöd av rikslagstiftningen trots att arbetsrätt utgör riksbehörighet. Oklarheten baserar sig delvis på det att landskapslagens sakliga tillämpningsområde är oklart. Därtill och såsom även Ålandsdelegationen har konstaterat, gäller rikets diskrimineringslagstiftning även t.ex. vid fastställelse av en förlikning eller hörande av en myndighet vid domstolen. T.ex. sådana funktioner reglerar landskapslagen på ett oklart sätt.

Enligt 2 § 3 mom. grundlagen skall all utövning av offentlig makt bygga på lag. Enligt 21 § 1 mom. grundlagen har var och en rätt att på behörigt sätt få sin sak behandlad av en domstol eller någon annan myndighet som är behörig enligt lag samt att få ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan. Därtill ska enligt 21 § 2 mom. god förvaltning tryggas genom lag.

Med tanke på kraven på effektivt rättskydd och god förvaltning enligt 21 § grundlagen blir 3 § landskapslagen om förhindrande av diskriminering oklar, oförutserbar och för öppen i sin nuvarande form. Dessutom är 3 § landskapslagen problematisk med beaktande av att det är fråga om en avvikelse från det sätt som tillsynen är organiserad enligt rikslagen och att landskapslagens sakliga tillämpningsområde är oklart såsom ovan konstaterats. Att olika tillsynsmyndigheternas befogenhetsområden är entydigt reglerade är av avgörande betydelse från både myndigheternas och de enskilda individernas synvinkel. I många fall är det även fråga om personer i sårbar ställning. Oklarheten är så omfattande att det blir fråga om en kränkning av 21 § grundlagen. Högsta domstolen anser det därför vara fråga om en behörighetsöverskridning.

Till övriga delar anser Högsta domstolen att det med beaktande även av Ålandsdelegationens utlåtande inte föreligger skäl till anmärkningar.

Slutsats

Med hänvisning till det ovan sagda finner Högsta domstolen att 2 § 1 mom. 4 och 5 punkten samt 3 § landskapslagen om förhindrande av diskriminering utgör en behörighetsöverskridning. Eftersom landskapslagen om förhindrande av diskriminering inte utgör en fungerande helhet i avsaknad av 3 §, bör landskapslagen om förhindrande av diskriminering förordnas att förfalla i dess helhet.

Eftersom de övriga landskapslagarna är beroende av denna landskapslag och eftersom det i de övriga landskapslagarna ingår en hänvisning till den landskapslag som förordnas att förfalla i dess helhet, bör även dessa landskapslagar förordnas att förfalla.

Detta gäller dock inte 1 § 2 mom. landskapslagen om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av lagen om patientens ställning och rättigheter som uppfyller sitt syfte utan den lagstiftning som föreslås att förordnas att förfalla. Med hänsyn till detta anser Högsta domstolen att det inte torde finnas hinder för att 1 § 2 mom. landskapslagen om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av lagen om patientens ställning och rättigheter träder i kraft trots att även 2 § 2 mom. samma landskapslag såsom de övriga landskapslagar förordnas att förfalla.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.


Ordförande Ari Kantor

Föredragande Janne Salminen


I handläggningen av ärendet deltog justitieråden Kantor, Antila, Mäkelä, Välimaa och Guimaraes-Purokoski. Föredragande har varit Janne Salminen.