Utlåtande gällande Ålands lagtings beslut 23.11.2018 om antagande av landskapslag om en reform av kommunstrukturen på Åland och om antagande av kommunstrukturlag för Åland

Diaarinumero:
OH2018/305
Taltionumero:
371
Antopäivä:
5.3.2019

Till republikens president

HÄNVISNING Justitieministeriets brev 14.12.2018 gällande ärendena nr VN/6878/2018 och VN/6879/2018

ÄRENDE Ålands lagtings beslut 23.11.2018 om antagande av

landskapslag om en reform av kommunstrukturen på Åland och om antagande av kommunstrukturlag för Åland

UTLÅTANDE

Högsta domstolen har granskat lagtingsbesluten i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Allmänt

Lagtinget har genom sina beslut antagit en landskapslag om en reform av kommunstrukturen på Åland och en kommunstrukturlag för Åland. I landskapslagarna finns bland annat bestämmelser om en stegvis och lagstadgad kommunindelningsreform på Åland. Syftet med reformlagen är att Åland se-nast 1.1.2022 består av fyra kommuner. Lagen innehåller även bestämmelser om förfaranden vid reformen. Utom Mariehamn indelas de befintliga kommunerna i tre samarbetsområden inom vilka kommunerna ska gå samman. Kommunstrukturlagen innehåller bestämmelser närmast om framtida kommunindelningsreformer.

Enligt 18 § 4 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om kommunindelning, kommunala val, kommunernas förvaltning och kommunernas tjänsteinnehavare. Utgångspunkten är således att landskapslagarna gäller angelägenheter som hör till landskapets lagstiftningskompetens.

Vid lagstiftningsgranskningen bör dock tas ställning även till förhållandet mellan den nu ifrågavarande lagstiftningen och Finlands grundlag, eftersom stiftande, ändring och upphävande av grundlag samt avvikelse från grundlag utgör riksbehörighet enligt 27 § 1 punkten självstyrelselagen.

Bedömning av landskapslagarna mot grundlagens bestämmelser om den administrativa indelningen och den kommunala självstyrelsen

Bestämmelserna om kommunindelningen och om kommunreformen samt för förfaranden vid reformen måste bedömas utifrån 122 § 2 mom. och 121 § 1 mom. Finlands grundlag beträffande den administrativa indelningen samt den kommunala självstyrelsen. Enligt 122 § 2 mom. grundlagen utfärdas bestämmelser om grunderna för kommunindelning genom lag. Enligt 121 § 1 mom. grundlagen är Finland indelat i kommuner, vilkas förvaltning ska grunda sig på självstyrelse för kommunens invånare.

I förarbetena till 122 § 2 mom. grundlagen har konstaterats att bestämmelsen innebär att förutsättningarna för ändring av kommunindelningen och beslutsförfarandet i samband därmed ska regleras genom lag (RP 1/1998 rd). Det framgår av grundlagsutskottets praxis att den nuvarande kommunindelningen inte åtnjuter något direkt grundlagsskydd (GrUU 24/1997 rd). På grundval av grundlagens bestämmelse kan regleringen av grunderna för kommunindelningen inte ske på förordningsnivå.

Bestämmelsen om den kommunala självstyrelsen grundar sig på den av grundlagsutskottet redan på regeringsformens tid etablerade praxisen enligt vilken den i grundlagen skyddade kommunala självstyrelsen innebär att kommuninvånarna har rätt att bestämma om sin kommuns förvaltning och ekonomi. Självstyrelsen inbegriper bl.a. rätt för kommuninvånarna till förvaltningsorgan som de själva valt. Det går inte att genom vanliga lagar göra sådana ingrepp i självstyrelsens mest centrala särdrag att den urholkas i sak (t.ex. GruU 37/2006 rd). I grundlagsutskottets praxis har det ansetts möjligt att stifta lagar i vanlig lagstiftningsordning om olika skyldigheter för kommuner att be-driva samarbete. Genom vanlig lag har det varit möjligt att föreskriva om tvångsbildade samkommuner och om motsvarande kommunala samverkansorgan, trots att utskottet ansett det i någon mån inkräkta på den kommunala självstyrelsen om kommuner genom lag förpliktas att delta i en samkommun (t.ex. GrUU 67/2014 rd).

Grundlagsutskottets tidigare praxis har hållit den kommunala självstyrelsen och den administrativa indelningen isär så att självstyrelsen åtnjuter ett visst grundlagsskydd medan självstyrelsen inte har direkt och nödvändig relevans med tanke på grunderna för kommunindelning som stiftas genom lag. Grundlagsutskottets nyare praxis visar dock att den kommunala självstyrelsen kan ha betydelse även för ändringar i kommunindelningen (GrUU 33/2009 rd, GrUU 20/2013 rd).

Efter att den nya grundlagen trädde ikraft har riksdagens grundlagsutskott dock inte tagit ställning till grundlagsenligheten i en sådan lagstiftning som den nu ifrågavarande landskapslagstiftningen. I landskapslagen om en reform av kommunstrukturen stadgas att vissa namngivna kommuner ska gå samman. Även tidtabellen slås fast. Vid granskningen av regeringens proposition med förslag till lagar om ändring och temporär ändring av kommunindelningslagen m.m. (GrUU 20/2013 rd, RP 31/2013 rd mm) konstaterade grundlagsutskottet att besluten om ändringar i kommunindelningen i sista hand, med ett undantag, fortfarande fattas i riket av kommunerna på ett sätt som grundlagsutskottet tidigare hade konstaterat vara oproblematiskt i konstitutionellt hänseende (GrUU 37/2006 rd, GrUU 33/2009 rd). Det handlade enligt utskottets mening generellt sett om en reglering av grunderna för kommunindelningen enligt 122 § 2 mom. grundlagen som inte heller enligt 121 § grundlagen blir problematisk (GrUU 20/2013 rd). I riket gäller undantaget en kommun i en ytterst svår ekonomisk situation och de kommuner som ska sammanslås med den. I en sådan situation måste det särskilt beaktas att avsikten i fråga om en s.k. kriskommun är att trygga kommuninvånarnas grundlagsstadgade rättigheter. Intressena bakom en tvångssammanslagning väger i så fall enligt utskottets åsikt så tungt att de berättigar ett så pass betydande ingrepp i den kommunala självstyrelsen. I sådana fall bör ändringen vara motiverad som helhet och det bör eftersträvas en ändring i kommunindelningen som alla berörda kommuner kan gå med på. Nödvändighetskriteriet begränsar också antalet kommuner som kan omfattas av sammanslagningen (GrUU 20/2013 rd).

Grundlagsutskottet har fäst uppmärksamhet även vid det att 121 § 1 mom. grundlagen inte ger möjligheter till härledning av några särskilt stränga förbehåll för kommunstorlek eller kommunstruktur mer allmänt. Kommunens verksamhet och förvaltning baseras enligt grundlagsutskottet på en gemenskap som upplevs som lokal och på lokalt förankrad demokrati. Till det hänförs också att det allmänna enligt 14 § 3 mom. grundlagen ska främja den enskildes möjligheter att delta i samhällelig verksamhet och att påverka beslut som gäller honom eller henne själv. Grundlagsutskottet har även betonat att grundlagens 121 § 1 mom. utgör en helhet tillsammans med 121 § 4 mom. grundlagen. Genom 121 § 4 mom. grundlagen uttrycks nämligen möjligheten att bilda större självstyrelseområden än kommuner, såsom landskap, enligt principerna för självstyrelse. Av helheten följer oundvikligen att kommunerna allmänt taget avses vara mindre förvaltningsenheter än landskap. Det ställer vissa gränser för hur kommunstrukturen i Finland kan utformas genom vanlig lagstiftning. Således kan t.ex. 122 § 2 mom. grundlagen inte enligt grundlagsutskottet i denna helhet anses ge ens lagstiftaren grunder för att helt fritt ändra kommunstrukturen och öka på kommunstorleken (GrUU 20/2013 rd).

Enligt 1 § kommunstrukturlagen för Åland görs ändringar av kommunindelningen genom lag eller genom beslut av landskapsregeringen enligt bestämmelserna i kommunstrukturlagen. I lagen anges förfarandet samt beslutsfattandet och verkningarna av ändringar i kommunindelningen. I kommunstrukturlagens 18 § berättigas landskapsregeringen att besluta om en samgång av kommuner på gemensam framställning från fullmäktige i de kommuner som går samman. Under vissa förutsättningar berättigas landskapsregeringen dessutom att fatta beslut om att en del av en kommun ska överföras till en annan kommun, trots att en kommun motsätter sig det. Motsvarande bestämmelser finns i rikets kommunstrukturlag (FFS 1698/2009), som under grundlagsutskottets medverkan (GrUU 33/2009 rd) antagits i vanlig lagstiftningsordning.

Granskat mot de kriterier som framgår av grundlagsutskottets praxis innehåller landskapslagen om en reform av kommunstrukturen på Åland bestämmelser som är tolkningsbara i ljuset av det som konstaterats om förhållandet mellan 122 § 2 mom. grundlagen och 121 § 1 mom. grundlagen.

Enligt 122 § 2 mom. grundlagen utfärdas bestämmelser om grunderna för kommunindelning genom lag. Detta möjliggör i sig att det i landskapslagen stadgas att de namngivna kommunerna inom vissa samarbetsområden ska gå samman under en viss tidsperiod. I detta fall utfärdas dessa bestämmelser genom landskapslag, inte genom landskapsförordning eller annat beslutsfattande av landskapsregeringen. Därtill framgår det ur lagstiftningshandlingarna att reformen anses vara särskilt motiverad med tanke på de speciella omständigheterna på Åland och landskapets nuvarande kommunstruktur och även med tanke på säkerställandet av kommun¬invånarnas grundläggande rättigheter. Med beaktande av att kommunerna inom varje samarbetsområde gemensamt ska utarbeta ett samgångsavtal enligt 7 § reformlagen och fullmäktige i alla kommuner inom samarbetsområdet ska godkänna samgångsavtalet enligt lagens 8 § respekteras kommunernas självstyre i och med att fullmäktige fattar det slutgiltiga beslutet om samgångsavtalet. Enligt 9 § 2 mom. reformlagen ska landskapsregeringen fastställa ändringarna av kommunindelningen i enlighet med de samgångsavtal som kommunerna godkänt. Genomförandet av reformen på detta sätt betonar således även strävan efter samtycke mellan kommunerna om avtalet. Då det efter reformen kvarstår flera kommuner i landskapet, är det klart att reformen inte är problematisk heller med beaktande av förhållandet mellan 121 § 1 mom. grundlagen och 121 § 4 mom. grundlagen.

Med beaktande av det ovan anförda anser Högsta domstolen att det generellt sett är fråga om en sådan reglering av grunderna för kommunindelningen enligt 122 § 2 mom. grundlagen som inte heller enligt 121 § grundlagen blir problematisk.

Andra frågor

Såsom framgår även av Ålandsdelegationens utlåtande innehåller landskapslagarna ett stort antal bestämmelser som reglerar frågor som enligt självstyrelselagen för Åland hör till rikets lagstiftningsbehörighet.

Enligt 19 § 3 mom. självstyrelselagen kan i en landskapslag för vinnande av enhetlighet och överskådlighet upptas stadganden av rikslagstiftningsnatur som i sak överensstämmer med motsvarande stadganden i rikslag. Upptagande av sådana stadganden i en landskapslag medför inte ändring i fördelningen av lagstiftningsbehörigheten mellan riket och landskapet.

Högsta domstolen konstaterar att de ifrågavarande bestämmelserna, med ett undantag som behandlas nedan, i sak överensstämmer med motsvarande bestämmelser i rikslagen, dvs. kommunstrukturlagen (FFS 1698/2009). Med beaktande av 19 § 3 mom. självstyrelselagen finns det således inte hinder att uppta sådana bestämmelser i landskapslagarna.

Innehållet i 47 § 1 mom. kommunstrukturlagen för Åland som gäller förenhetligande av kommunindelningen och den kamerala indelningen avviker dock från den motsvarande bestämmelsen i rikslagen, dvs. 47 § 1 mom. kommunstrukturlagen (FFS 1698/2009). Högsta domstolen konstaterar att bestämmelsen gäller fastighetsbildning och fastighetsregistrering samt därmed sammanhängande uppgifter på det sätt som avses i 27 § 16 punkten självstyrelselagen.

Eftersom 47 § 1 mom. kommunstrukturlagen för Åland således inte i fråga om ärende i vilket riket har lagstiftningsbehörighet i sak överensstämmer med motsvarande stadgande i rikslagen, finner Högsta domstolen att denna bestämmelse utgör en behörighetsöverskridning.

Bestämmelsen i 47 § 2 mom. kommunstrukturlagen för Åland innehåller en hänvisning till 1 mom. samma paragraf. Detta innebär att hela paragrafen bör förordnas att förfalla.

Slutsats

Med hänvisning till det ovan sagda finner Högsta domstolen att det första momentet i 47 § kommunstrukturlagen för Åland utgör behörighetsöverskridning. Därför och med beaktande av att paragrafens andra momentet ansluter sig till det första momentet hemställer Högsta domstolen att 47 § kommunstrukturlagen för Åland i sin helhet förordnas att förfalla.

Landskapslagen uppfyller sitt syfte utan den paragraf som föreslås att förordnas att förfalla. Bestämmelserna i rikslagen kan tillämpas på förenhetligande av kommunindelningen och den kamerala indelningen i de situationer som avses i 47 § landskapslagen. Med hänsyn till detta anser Högsta domstolen att det inte torde finnas hinder för att kommunstrukturlagen för Åland till övriga delar träder i kraft tillsammans med landskapslagen om en reform av kommunstrukturen på Åland.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.

Ordförande Ari Kantor

Föredragande Janne Salminen

I handläggningen av ärendet deltog justitieråden Kantor, Antila, Engstrand, Välimaa och Tapani. Föredragande har varit Janne Salminen.

 
Julkaistu 5.3.2019