Lausunto hallituksen esitysluonnoksesta laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

Diaarinumero:
OH2018/203
Taltionumero:
1740
Antopäivä:
26.9.2018

Valtiovarainministeriölle

Viite: Valtiovarainministeriön lausuntopyyntö 20.8.2018
(VM183:00/2017 ja VM/1631/03.01.00/2018)

1. Yleistä

Valtiovarainministeriö on pyytänyt 20.8.2018 päivätyllä kirjeellä lausuntoa 1.10.2018 mennessä hallituksen esityksen luonnoksesta, jolla säädettäisiin uusi laki julkisen hallinnon tiedonhallinnasta (tiedonhallintalaki).

Korkein oikeus keskittyy lausunnossaan vain siihen, miten tuomioistuimet pitäisi huomioida esityksen mahdollisessa jatkovalmistelussa.

2. Soveltamisala

Esitysluonnos on kirjoitettu erittäin yleisin termein ja sen sisältämän tiedonhallintalakiehdotuksen sanotaan koskevan yleisesti julkista hallintoa. Esitysluonnoksessa ei erikseen käsitellä muusta valtionhallinnosta riippumattomia (PL 3.3 §) tuomioistuimia. Korkeimman oikeuden näkemyksen mukaan esitysluonnokseen sisältyvän lain ei pitäisi koskea tuomioistuimia eikä etenkään niiden lainkäyttötoimintaa.

Lain soveltamisala kattaisi luonnoksen 2 §:n perusteella myös tuomioistuimet, sillä pykälän 1 kohdan mukaan viranomaisella tarkoitettaisiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 4 §:ssä tarkoitettuja viranomaisia (s. 44). Korkein oikeus pitää erittäin ongelmallisena sitä, että ehdotetusta soveltamisalasäännöksestä (3 §) ei selviä yksiselitteisesti, että erityisesti tuomioistuinten lainkäyttötoiminnan on perusteltua jäädä kokonaan lain soveltamisalan ulkopuolelle. Tulkinnallista apua voidaan hakea soveltamisalasäännöksen 2 momentista, jossa säädettäisiin, että "asiankäsittelyssä ja palvelujen tuottamisessa noudatettavista menettelyistä sekä tiedonsaantioikeudesta viranomaisten asiakirjoihin ja salassapidosta säädetään erikseen." Perustelutekstissä todetaan (s. 48), että uusi tiedonhallintalaki "ei varsinaisesti vaikuta menettelysäännöksiin". Menettelysäännöksistä mainitaan muun muassa "tuomioistuinten toimintaa koskevat lait", mutta niitä ei erikseen nimetä.

Soveltamisalasäännöksen 3 momentissa säädettäisiin tarkemmin, miten eräitä lakiehdotuksen säännöksiä ei sovellettaisi eduskunnan virastojen, Kansaneläkelaitoksen ja Suomen pankin toimintaan. Perustelujen mukaan näille on perustuslaissa säädetty asema, "jonka perusteella valtion keskushallintoon kuuluvien viranomaisten ohjaustoimivaltaa ei voida ulottaa näiden tiedonhallintayksiköiden sisäisen hallinnon ohjaukseen" (s. 49). Korkein oikeus korostaa, että vastaavanlainen peruste koskee myös tuomioistuinten perustuslaissa turvattua asemaa ja niiden riippumattomuutta. Näin ollen laissa pitäisi sulkea tuomioistuimet kokonaan – siis myös tuomioistuimen muu kuin lainkäyttötoiminta – soveltamisalan ulkopuolelle vähintään yhtä laajasti kuin soveltamisalasäännöksen 3 momentissa nyt mainittujen viranomaisten toiminta.

Lisäksi korkein oikeus korostaa, että soveltamisalan määrittämisessä on kiinnitettävä huomiota siihen, että soveltamisalaa koskeva 3 § on käsitteellisesti johdonmukainen luonnoksen muiden säännösten kanssa. Esimerkiksi luonnoksen 28 § on ongelmallinen, koska säännöksessä puhutaan "asiankäsittelystä". Lainkäytön poissulkeminen soveltamisalasta pitäisi käydä ilmi yksiselitteisesti sekä soveltamisalasäännöksestä (3 §) että kyseisen kaltaisista pykälistä.

Tiedonhallintalain keskeinen käsite on "tiedonhallintayksikkö" (2 §:n 2 kohta). Korkein oikeus pitää kuitenkin epäselvänä, sisältyvätkö tuomioistuimet tämän käsitteen alle. Epäselvyys johtuu korkeimman oikeuden näkemyksen mukaan siitä, miten ymmärretään käsitteiden "valtion virasto" ja "tiedonhallintayksikkö" välinen suhde. Tämä epäselvyys näyttäisi johtaneen siihen, että luonnoslaissa ei eritellä sitä, että tuomioistuimissa on sekä laissa tarkoitettua hallintoa että lainkäyttöä.

3. Tiedonhallintamalli

Luonnoslakiehdotuksen 3 luvussa säädettäisiin niin sanotusta tiedonhallintamallista, tiedonhallinnan muutossuunnitelmasta ja lausunnosta tiedonhallinnan muutossuunnitelmasta. Korkeimman oikeuden käsityksen mukaan säännökset olisivat erityisesti tuomioistuinten toiminnan ja toimintatapojen kannalta tarpeettomia. Nämä ehdotetut säännökset ovat myös erittäin yksityiskohtaisia ja vaikuttavat lisäävän tuomioistuinten näkökulmasta sellaista työtä, jonka hyödyllisyys ei käy esityksestä sen nykymuodossa ilmi.

Presidentti Timo Esko
Kansliapäällikkö Tommi Vuorialho

Esittely täysistunnossa 12.9.2018

Läsnä: Presidentti Esko sekä oikeusneuvokset Jokela, Sippo, Koponen, Kantor, Pynnä, Littunen, Huovila, Antila, Hirvelä, Leppänen, Engstrand, Ilveskero, Mäkelä, Välimaa, Tammi-salminen ja Tapani.

 
Julkaistu 26.9.2018