Utlåtande gällande Ålands lagtings beslut 19.12.2016 om antagande av landskapslag om vattenfarkoster och landskapslag om tilllämpning i landskapet Åland av rikslagstiftning om säkerhet och utsläppskrav för vattenfarkoster

Diaarinumero:
OH2017/32
Taltionumero:
687
Antopäivä:
31.3.2017

Högsta domstolen
Utlåtande OH 2017/32
31.3.2017

Till Republikens President

HÄNVISNING Justitieministeriets brev 14.2.2017 gällande ärendet nr 51/08/2016

ÄRENDE Ålands lagtings beslut 19.12.2016 om antagande av
1. landskapslag om vattenfarkoster och
2. landskapslag om tillämpning i landskapet Åland av rikslagstiftning om säkerhet och utsläppskrav för vattenfarkoster

UTLÅTANDE

Högsta domstolen har granskat lagtingsbeslutet i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Inledande anmärkningar

Lagtinget har genom sina beslut antagit en landskapslag om vattenfarkoster och en landskapslag om tillämpning i landskapet Åland av rikslagstiftning om säkerhet och utsläppskrav för vattenfarkoster (nedan blankettlagen). Med dessa landskapslagar genomför man Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/53/EU om fritidsbåtar och vattenskotrar och om upphävande av direktiv 94/25/EG. Landskapslagarna förtydligar regleringen om utrustningskrav vid framförande av vattenfarkoster.

Landskapslagen om vattenfarkoster är en helhet som innehåller materiella stadganden om vattenfarkoster medan regleringen om säkerhet och utsläppskrav genomförs med blankettlagsteknik genom hänvisningar till rikslagstiftningen.

Föremålet för lagstiftningen är i första hand båttrafik men regleringen faller inom flera rättsområden. Lagstiftningsbehörigheten för båttrafik hör enligt 18 § 21 punkten självstyrelselagen till landskapet. Regleringen riktar sig till ägare och förare av fritidsbåtar men också till de näringsidkare, som för fritidsbåtar och utrustning till dessa in på marknaden. Regleringen har således även drag av näringslagstiftning, på vilket område lagtinget enligt 18 § 22 punkten självstyrelselagen har lagstiftningskompetens. I denna punkt anges dock vissa begränsningar i behörigheten bland annat genom hänvisningar till 27 § 12 och 19 punkten självstyrelselagen som gäller utrikeshandel och standardisering. Dessa områden hör till rikets lagstiftningsbehörighet. Enligt 18 § 1 punkten samma lag har land-skapet lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapsreger¬ingen och under denna lydande myndigheter, som det är fråga om i regleringen. Till den del frågor om säkerhet regleras gäller lagstiftningen även delvis allmän ordning och säkerhet, vilket enligt 18 § 6 punkten självstyrelselagen hör till landskapets lagstiftningsbehörighet. Lagstiftningen hör alltså till väsentliga delar men inte helt till landskapets behörighet.

Lagstiftningen om vattenfarkoster

En väsentlig förändring i landskapslagstiftningen om fritidsbåtar är att registreringsplikten i landskapslagen om vattenfarkoster (12 §) ändras så att motoreffektgränsen för fritidsbåtar med utombordsmotor höjs från 15 till 115 kilowatt samt för fritidsbåtar med inombordsmotor och fritidsbåtar med inombordsmotor med utombordsdrev från 37 till 300 kilowatt. Den föreslagna motoreffektgränsen för registreringsplikt motsvarar drygt 154 respektive drygt 402 hästkrafter. Detta faller inom landskapets behörighet. Säkerhets- och miljökraven samt CE-märkningen, som sammanhänger med dem, anknyter såväl till utrikeshandeln som till standardisering, vilka rättsområden vardera hör till rikets behörighet. Den standardiserade CE-märkningen genomför fri rörlighet för de märkta varorna inom EU och utländska CE-märkta varor garanteras fritt tillträde till den åländska marknaden.

Högsta domstolen konstaterar att till den del de materiella stadgandena i landskapslagen om vattenfarkoster hör till rikets lagstiftningsbehörighet, har lagtinget för vinnande av enhetlighet och överskådlighet med stöd av 19 § 3 mom. självstyrelselagen kunnat anta dem, då de i sak överensstämmer med regleringen i rikslagstiftning.

Landskapslagen om vattenfarkoster innehåller straffstadganden bland annat om sjöfylleri. Enligt 27 § 22 punkten självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om straffrätt med undantag av vad som stadgas i 18 § 25 punkten samma lag. Enligt den sistnämnda punkten i självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om beläggande med straff och storleken av straff inom rättsområden som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet.

I riket har kriminaliseringen av trafikbrott inbegripande fylleri i sjötrafik redan 1976 införts i strafflagen (lag 960/1976) och ingår i dess 23 kapitel. Trafikonykterhetsbrotten har sedan dess i kriminaliseringshänseende ansetts främst höra till området för den allmänna straffrätten. Högsta domstolen har behandlat frågan om behörigheten be-träffande trafikonykterhetsbrott tidigare, såsom i ett ärende som gällde återbrytning av en dom av Mariehamns tingsrätt (HD 1996:106), i ärendet om utlåtande om landskapslag om ändring av vägtrafiklagen för landskapet Åland (29.12.1999, OH 99/126) och i ärendet om utlåtande om landskapslagen om ändring av landskapslagen om tillämpning av fordonslagen (14.6.2012, OH 2012/93).

I det ärende som nu är föremål för granskning är det fråga om trafikonykterhet till sjöss. Då kriminaliseringen av fylleri i sjötrafik år 1976 överfördes till strafflagen hade landskapet lagstiftningsbehörighet beträffande "den lokala sjötrafiken" enligt 13 § 17 punkten 1951 års självstyrelselag. I riket reglerades den straffbara handlingen, då beskriven som framförande av farkost påverkad av alkohol eller annat stimulerande eller bedövande ämne, i 4 § 3 mom. lagen om båttrafik (151/1969). Stadgandet innehöll en hänvisning till sjölagen. I 236 § (237/1967) sjölagen stadgades att för förande av fartyg i påverkat tillstånd kunde dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Lagstiftningsbehörigheten avseende båttrafik överfördes till landskapet med 1991-års självstyrelselag. Stadganden om sjöfylleri ingår i gällande landskapslag om fritidsbåtar. I sitt utlåtande OH 2003/5 ansåg Högsta domstolen att landskapet hade behörighet att reglera fylleri i sjötrafik med vattenfarkoster. I enlighet med detta anser Högsta domstolen att det specifika straffstadgandet om sjöfylleri, som nu intagits i 18 § landskapslagen om vattenfarkoster och kriminaliseringarna i 19 och 20 § omfattas av landskapets behörighet med stöd av 18 § 25 punkten självstyrelselagen.

Högsta domstolen omfattar jämväl Ålandsdelegationens uppfattning att straffstadgandena om sjötrafikförseelse och sjötrafikbrott i 19 §, om sjötrafikförseelser för vilka ordningsbot kan föreläggas i 20 §, om ordningsbot vid försummelse av registreringsplikt i 22 § och om ordningsbot vid användning trots underlåten plikt att registrera eller att förse en vattenfarkost med registerbeteckning i 23 § är i samklang med den allmänna delen i strafflagen.

Sammanfattningsvis konstaterar Högsta domstolen att regleringen i landskapslagen om vattenfarkoster inte ger anledning till anmärkningar ur behörighetssynpunkt.

Blankettlagen

Vad gäller blankettlagen om tillämpning i landskapet Åland av rikslagstiftning om säkerhet och utsläppskrav för vattenfarkoster konstaterar Högsta domstolen att såväl blankettlagen som rikets reglering avser att genomföra samma harmoniseringsdirektiv. Den materiella regleringen på de områden det är fråga om sammanfaller av naturliga skäl då landskapslagen inte innehåller egentliga regler beträffande substansen. Landskapslagen genomför genom hänvisningar som helhet den reglering som gäller i riket jämte den allmänna anpassning till förhållandena i landskapet som sammanhänger med en blankettlagstiftning på ett område där lagstiftningskompetensen är delad. Granskningen tar därför i det följande sikte på en fråga i anslutning till den teknik som använts för genomförande av lagstiftningen.

Enligt 2 § blankettlagen ska de förvaltningsuppgifter som enligt rikslagen ankommer på statens myndigheter i landskapet skötas av landskapsregeringen, till den del förvaltningen hänför sig till uppgifter inom landskapets behörighet. Då förvaltningsbehörigheten mellan landskapets och rikets myndigheter generellt regleras på det sätt som framgår ur det nämnda lagrummet kan ovisshet uppstå beträffande frågan vilken myndighet som är behörig i ett ärende.

Ålandsdelegationen har i sitt utlåtande med en generell hänvisning till 21 § 1 mom. Finlands grundlag funnit att stadgandet i landskapslagen utgör en behörighetsöverskridning. Var och en har enligt grundlagen rätt att på behörigt sätt och utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad av en myndighet som är behörig enligt lag. Delegationen anför emellertid inte närmare skäl för varför den i detta fall ansett en bestämmelse av nämnda slag utgöra en behörighetsöverskridning.

Högsta domstolen har bland annat redan i sitt utlåtande OH 2009/24 om Ålands lagtings beslut 21.1.2009 om antagande av landskapslag om ändring av landskapslagen om bekämpande av oljeskador prövat huruvida en motsvarande formulering utgjorde en behörighetsöverskridning. Högsta domstolen konstaterade då att den allmänna fördelningen av förvaltningsuppgifterna framkommer ur självstyrelselagen och att formuleringen inte angav närmare vilka uppgifter som var avsedda att skötas av landskapets myndigheter. Slutsatsen var emellertid att ett lagrum med detta innehåll inte kunde innebära någon behörighetsöverskridning. Även Ålandsdelegationen hade då i sitt utlåtande konstaterat att bestämmelsen kunde leda till oklarhet vid tillämpningen och var betänklig ur rättssäkerhetssynpunkt, men att detta inte föranledde anmärkning ur behörighetssynpunkt.

Högsta domstolen har nyligen 3.3.2017 i utlåtandet i ärendet OH 2017/7 beträffande ett lagrum i landskapslagen om tillämpning på Åland av lagen om explosiva varors överensstämmelse med kraven konstaterat att en ospecificerad skyldighet att inom området för landskapets behörighet lämna information till landskapsregeringen istället för till riksmyndigheten kan leda till ovisshet hos dem som har denna skyldighet. Högsta domstolen konstaterade vidare att detta är ett återkommande problem vid blankettlagstiftning och förutsätter rådgivning i landskapet. I sig utgjorde stadgandet inte en behörighetsöverskridning.

De ärenden som regleras av den blankettlag det nu är fråga om torde inte på ett märkbart sätt ur medborgarnas synpunkt skilja sig från de ärenden som regleras i ett flertal landskapslagar i vilka grundlagens rättsskyddskrav inte i lagstiftningskontrollen har ansetts påkalla att de oklara lagrummen skulle förordnas att förfalla. Högsta domstolen konstaterar att det kan förekomma områden inom vilka en oklar reglering av förvaltningsbehörigheten kan leda till en kränkning av de grundläggande rättigheterna och att landskapslagarna därför bör granskas även ur denna synvinkel. En utvecklig inom skyddet för de grundläggande rättigheterna avspeglas också i denna bedömning. Samtidigt anser Högsta domstolen att ett ingrepp i landskapets lagstiftningsbehörighet på denna grund kan vara motiverad närmast då det är fråga om ett för allmänheten utpräglat viktigt eller känsligt område för reglering eller då sådana påtagliga förändringar skett i bedömningen av de grundläggande rättigheterna som borde ha beaktats redan under lagstiftningsprocessen i landskapet. Så är inte fallet beträffande denna blankettlagstiftning. En förändring i synen på hur kraven i grundlagen ska tolkas i detta sammanhang fordrar att man kan redovisa för de övertygande skäl som talar för densamma. Sådana har Högsta domstolen inte funnit i detta fall.

Formuleringen i 2 § i den blankettlag som nu är föremål för granskning är rätt identisk med de som bedömts tidigare och mot det kan riktas berättigad kritik. Högsta domstolen konstaterar att man står inför ett återkommande lagtekniskt problem vid blankettlagstiftning. En uttömmande reglering skulle kräva ansenliga beredningsresurser även i frågor som saknade allmänt intresse och i vissa fall kräva ingående analys av behörighetsfrågor som åter skulle medföra risk för feltolkningar och behörighetsöverskridningar. Ett ospecificerat lagrum förutsätter, såsom Högsta domstolen tidigare konstaterat, att kompletterande rådgivning ges i landskapet. I sig utgör stadgandet emellertid inte en behörighetsöverskridning.

Högsta domstolen omfattar i övrigt de bedömningar som Ålandsdelegationen gjort med avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna då det är fråga delegering av normgivningsmakt, myndigheternas rätt att utföra inspektioner och skyddet av hemfriden.

Slutledning

Med hänvisning till vad som ovan anförts finner Högsta domstolen att något hinder för att landskapslagarna ska träda i kraft inte torde föreligga.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.

I ärendets handläggning har deltagit justitieråden Bygglin, Rautio, Koponen, Kantor och Leppänen. Föredragande har varit Frey Nybergh.

 
Julkaistu 31.3.2017  Päivitetty 18.4.2017