Utlåtande gällande Ålands lagtings beslut 9.11.2016 om antagande av landskapslag om tillämpning på Åland av lagen om överensstämmelse med kraven för utrustning och säkerhetssystem som är avsedda för användning i explosionsfarliga omgivningar

Diaarinumero:
OH2017/6
Taltionumero:
393
Antopäivä:
3.3.2017

Högsta domstolen
Utlåtande OH 2017/6
3.3.2017

Till Republikens President

HÄNVISNING Justitieministeriets brev 5.1.2017 gällande ärendet nr 43/08/2016

ÄRENDE Ålands lagtings beslut 9.11.2016 om antagande av landskapslag om tillämpning på Åland av lagen om överensstämmelse med kraven för utrustning och säkerhetssystem som är avsedda för användning i explosionsfarliga omgivningar

UTLÅTANDE

Högsta domstolen har granskat lagtingsbeslutet i det syfte som stadgas i 19 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande.

Lagtinget har genom sitt beslut antagit en landskapslag om tillämpning på Åland av lagen om överensstämmelse med kraven för utrustning och säkerhetssystem som är avsedda för användning i explosionsfarliga omgivningar (nedan ATEX-lagen). Genom landskapslagen genomförs EU:s direktiv 2014/34/EU om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om utrustning och säkerhetssystem som är avsedda för användning i explosionsfarliga omgivningar (nedan ATEX-direktivet). ATEX-direktivet är en del av en omfattande reform av produktlagstiftningen som genomförs i Europeiska unionen.

Synpunkter på förhållandet mellan rikslagstiftning och landskapslagstiftning vid blankettlagstiftning

Landskapslagen är en så kallad blankettlag enligt vilken rikets ovan nämnda lag görs tillämplig i landskapet med de avvikelser som anges i landskapslagen. Såsom Ålandsdelegationen framfört var lagen ännu under handläggning i riksdagen när lagtinget 9.11.2016 antog landskapslagen. Riksdagen antog lagen 15.11.2016 och republikens president stadfäste densamma 16.12.2016. Såsom senare framgår, innehåller rikslagen (FFS 1139/2016) till en stor del bestämmelser från rättsområden som hör till rikets lagstiftningsbehörighet. Ålandsdelegationen har i sitt utlåtande 21.12.2016 ansett att det på dessa grunder föreligger en behörighetsöverskridning.

Det föreliggande ärendet företer nämnda särdrag som enligt Högsta domstolen inverkar på bedömningen av om en överskridning av behörigheten föreligger då ärendet föredras för republikens president. Det är ytterst fråga om att bedöma var gränserna går för det juridiskt acceptabla i en lagstiftningsteknik som bygger på så kallad blankettlagstiftning där rikslagstiftning görs gällande i landskapet även till de delar lagstiftningsbehörigheten tillkommer landskapet.

Utgångspunkten för blankettlagstiftning av förenämnt slag är 19 § 3 mom. självstyrelselagen. Enligt detta lagrum kan för vinnande av enhetlighet och överskådlighet i landskapslag upptas stadganden av rikslagstiftningsnatur som i sak överensstämmer med motsvarande stadganden i rikslag. Lagrummet har visat sig vara ett fungerande verktyg för att skapa enhetlighet i ett rättssystem som bygger på rättsakter från två lagstiftande organ.

Högsta domstolen konstaterar att ordalydelsen såsom även själva mekanismen i nämnda lagrum implicit utgår ifrån att det föreligger rikslagstiftning på området då bestämmelser av rikslagstiftningsnatur intas i landskapslagstiftningen. Sådana bestämmelser äger ju omedelbar tillämpning även i landskapet utan medverkan av landskapslagstiftning. Landskapslagstiftning kan inte heller förändra det materiella innehållet i sådan rikslagstiftning eller påverka dess ikraftträdande i landskapet. Att inta stadganden av rikslagstiftningsnatur i en landskapslag utan stöd i det nämnda lagrummet är en typisk behörighetsöverskidning som föranleder att dessa stadganden vid lagstiftningskontrollen av republikens president förordnas att förfalla.

Även om utgångspunkten bör vara att rikslagstiftningen existerar innan den kan intas i landskapslagstiftning är det skäl att skärskåda om det i alla tillfällen finns tillräckliga skäl att kräva att rikslagen redan är i kraft då bestämmelser däri intas i en landskapslag.

Högsta domstolen konstaterar att det i många fall är önskvärt eller till och med nödvändigt att rikslag och kompletterande landskapslag på ett visst område träder ikraft samtidigt. Detta är ofta fallet vid verkställandet av Europeiska unionens rättsakter men också då man strävar till att skapa en enhetlig och överskådlig reglering i landskapet. Detta förefaller att utesluta ett undantagslöst krav på att rikslagens bestämmelser måste vara i kraft i ett tidigare skede i landskapets lagstiftningsprocess. I frågan om i vilket skede stadganden i rikslag kan intas i en landskapslaglag kunde en naturlig utgångspunkt enligt Högsta domstolens mening vara att lagen skulle vara stadfäst innan den blir en del av landskapslagen. En tidigare men godtagbar tidpunkt då ett lagförslag semantiskt övergår till att vara lag kunde även tänkas vara den, då lagen i andra behandling godkänts av riksdagen, vilket skulle motsvara språkbruket i grundlagen. Att binda verkningar till tidpunkten för riksdagens svar förefaller långsökt.

I detta sammanhang är det skäl att understryka att det givetvis är omöjligt att med en landskapslag bringa stadganden av rikslagstiftningsnatur i kraft i landskapet med en landskapslag innan rikslagstiftningen trätt i kraft.

En tillämpning av bemyndigandet i 19 § 3 mom. självstyrelselagen kan alltså anses utgå från att den regel som intas från rikslagstiftningen är stadfäst eller åtminstone godkänd av riksdagen innan den intas i landskapslagstiftningen.

Kan rikslagar under beredning intas i landskapslag?

Vad gäller fakta i detta fall konstaterar Högsta domstolen att rikslagstiftningen trätt i kraft 1.1.2017. Den antagna landskapslagen belastas efter detta inte mera som lagstiftningsprodukt av den brist som föranleddes av att landskapslagen hänvisar till en icke existerande rikslag. Landskapslagen har fått sitt entydiga substantiella innehåll i och med att republikens president stadfäst rikslagen.

Den fråga som nu aktualiserats är huruvida det faktum att en landskapslag som inkluderar stadganden av rikslagstiftningsnatur har godkänts av lagtinget innan rikslagen stadfästs eller dess innehåll ens godkänts slutligt av riksdagen alltid bör resultera i att landskapslagstiftningen förfaller. Sådana situationer kan i praktiken tänkas uppkomma förutom genom ett misstag i tidsplaneringen även medvetet av ett tvingande skäl.

Om ett stadgande ur rikslagstiftningen intas i en landskapslag innan den lagstiftning i vilken stadgandet ingår stadfästs av republikens president föreligger en risk att det materiella innehållet i landskapslagen förändras utan medverkan av lagtinget. Om ett stadgande tas in i landskapslagstiftning redan när riksdagen ännu behandlar det är risken för ändringar givetvis större än om riksdagsbehandlingen slutförts.

Dessa fakta aktualiserar två frågor av vilka den ena är mera teoretisk, den andra mera praktisk. För det första, är det överhuvudtaget möjligt för lagtinget att stifta en landskapslag vars innehåll ännu är obestämt och för det andra, vad händer om den lagbestämmelse som transponeras till landskapslag förändras i strid med lagtingets förväntningar?

Är det faktum att innehållet i rikslagen är öppet för ändringar ett hinder för intagande i landskapslag?

Som utgångspunkt kan tas att en viss flexibilitet är kännetecknande för hur samspelet mellan rikslagstiftningen och landskapslagstiftningen är skapat att fungera. En smidighet är inbyggd i självstyrelselagens system över hur lagstiftningsbehörigheten fördelas mellan riket och landskapet. Till exempel avgörs behörigheten ofta med utgångspunkt i var tyngdpunkten i en lagstiftning anses ligga, i vilken prövning man bedömer lagstiftningens verkningar som helhet i praktiken. Ett annat exempel på praktisk smidighet återspeglar det ovan nämnda lagrummet enligt vilket lagstiftning av rikslagstiftningsnatur kan intas i landskapslagstiftning om den i sak motsvarar rikslagstiftningen, vilket innebär att motsvarigheten prövas i sin praktiska kontext utan att likalydande bestämmelser skulle krävas. Dessa särdrag i självstyrelselagen visar att den är avsedd att tillämpas på ett sådant sätt att ett i sak balanserat och lagtekniskt lyckat resultat uppnås utan att formaliteter av uteslutande lagteknisk natur hindrar detta.

För föreliggande problemställning är det skäl att understryka att man i lagstiftningskontrollen fortlöpande godkänt bestämmelser i vilka det föreskrivits att om lagändringar sker i de rikslagar som hänvisas till i en landskapslag, ska ändringarna träda i kraft i landskapet samtidigt som i riket. Sådana bestämmelser har inte föranlett anmärkning oberoende av om lagstiftningsbehörigheten tillkommit riket eller landskapet eller vartdera. Ett sådant stadgande ingår även i 1 § 2 mom. i den landskapslag det är fråga om i detta ärende. Bestämmelser av denna typ innebär ju i praktiken att lagtinget utan förhandskontroll och utan att särskilt ge sitt samtycke därtill godkänner att de ändrade bestämmelserna i rikslagarna, vilka de än vara må, träder i kraft i landskapet. Annorlunda uttryckt kunde man säga att lagtinget även i de fallen beslutit att i landskapslagstiftning inta lagändringar som ännu inte slutbehandlats i riket. En skillnad ligger förvisso däri att det i detta fall är fråga om att bygga en hel lagstiftning på en icke existerande grund medan det i fråga om ändringar i lagstiftningen är fråga om ändringar i en existerande helhet. Å andra sidan kan man anföra att ett godkännande av ändringar i framtiden, vilka inte ens ännu är föremål för beredning, är mera diffust, obestämt och riskabelt än ett godkännande av en lagstiftningsprodukt, som redan befinner sig i slutskedet av behandlingen i riksdagen.

Med hänvisning till det ovanstående anser Högsta domstolen att det inte föreligger sådana principiella betänkligheter i det formella förfarandet i detta fall att de skulle påkalla att landskapslagen skulle förordnas att förfalla.

Finns det praktiska hinder för att i landskapslagar inta bestämmelser från lagar som inte ännu antagits?

Då det gäller de praktiska följderna av att det i en landskapslag intagits bestämmelser som sedermera i riket antagits i förändrad form konstaterar Högsta domstolen följande. Självstyrelselagen innehåller bestämmelser om de skeden som ett beslut av lagtinget att anta en landskapslag ska genomgå innan landskapslagen träder i kraft. Dessa skeden, inklusive lagstiftningskontrollen, ger betryggande garantier för att en lagstiftning som belastas av felaktigheter inte träder i kraft. En landskapslagstiftning som bygger på rikslagstiftning som inte ännu godkänts i riket skulle inte passera lagstiftningskontrollen. Om den rikslagstiftning, som landskapslagstiftningen bygger på, inte träder i kraft innan den avsedda tiden för landskapslagens ikraftträdande är inne, kan landskapsregeringen uppskjuta publiceringen av landskapslagen och därigenom även dess ikraftträdande. Om de vidtagna förändringarna i rikslagen medför felaktiga hänvisningar eller innebär andra anomalier i den antagna landskapslagen, skulle lagstiftningskontrollen hindra att de trädde i kraft. Risken för att en felaktig landskapslag skulle träda i kraft är liten förutsatt att innehållet i rikslagstiftningen och tidpunkten för dess ikraftträdande är fastslagna när lagstiftningskontrollen sker.

Det faktum att en landskapslag bör kompletteras med rikslagens författningsnummer före publicering är enligt Högsta domstolen inte någon sådan brist som bör leda till att det i detta avseende öppna lagrummet förfaller. Kompletteringen som fordras är en entydig rutinåtgärd av rent teknisk natur. Även datum för när landskapslagen träder i kraft bör ju i regel läggas till själva lagtexten innan den publiceras.

Vad är ändamålsenligt?

Högsta domstolen anser att även ändamålsenlighetssynpunkter starkt talar för en smidighet i tillämpningen av 19 § 3 mom. självstyrelselagen. I Europeiska unionens direktiv ställs i regel kravet att verkställigheten sker inom en viss tidsrymd. Ofta godkänns den för verkställigheten nödvändiga lagstiftningen i riket i ett mycket sent skede, ibland till och med efter det tiden för implementering utgått. Då det krävs lagstiftningsåtgärder även i landskapet för att direktivet ska genomföras i hela Finland är det nödvändigt att en beredning av lagstiftningen sker parallellt i landskapet redan innan rikets lagstiftning blivit slutligt godkänd. I vissa fall krävs det att vardera lagstiftningen träder i kraft samtidigt, i riket och i landskapet. I dessa fall kan till exempel uppehållen mellan pleniperioderna i lagtinget fordra eller i vart fall göra det synnerligen ändamålsenligt att blankettlagstiftning godkänns redan innan den formella behandlingen i riket slutförts. Detta förutsätter dock att slutresultatet av behandlingen i riket kan uppfattas som klart till den del lagstiftningen berör landskapets lagstiftningsbehörighet. Ju mera som återstår av lagstiftningsprocessen i riket då lagstiftningsprocessen i lagtinget avslutas, desto mera ökar givetvis risken för att landskapslagen behäftas med fel.

Sammanfattning och bedömning i detta ärende

Såsom ovan framgår konstaterar Högsta domstolen att utgångspunkten bör vara att rikslagstiftningen existerar innan den kan intas i landskapslagstiftning. Det oaktat anser Högsta domstolen att den omständighet att rikslagen som landskapslagen bygger på inte slutbehandlats av riksdagen vid den tidpunkt då lagtingsbeslutet fattades inte ovillkorligen i sig behöver utgöra ett hinder för att en landskapslag träder i kraft. Lagstiftningskontrollen erbjuder möjlighet att betrakta landskapslagen som en slutlig lagstiftningsprodukt och bedöma huruvida innehållet i landskapslagen faller inom landskapets behörighet i den form lagen har då den träder i kraft. För denna bedömning som bör göras skilt för varje fall anför Högsta domstolen här följande.

I föreliggande ärende har enligt artikel 42 i ATEX-direktivet tiden för utfärdande av de nationella genomförandebestämmelserna utgått 19.4.2016 och bestämmelserna skulle enligt direktivet tillämpas från och med 20.4.2016. Riksdagens ekonomiutskott hade i sitt betänkande redan 1.4.2016 (EkUB 5/2016 rd ─ RP 19/2016 rd s. 2) konstaterat att ATEX-direktivet innebär fullständig harmonisering, vilket innebär nationell bedömningsmån i mycket liten omfattning. Förslaget till lagstiftning i regeringens proposition RP 19/2016 hade godkänts av utskottet med en liten oväsentlig ändring. Propositionen var efter bordläggning 9.11.2016 - alltså samma dag som landskapslagen godkändes i lagtinget - föremål för första behandling i plenum 10.11.2016 och godkändes i andra behandling 15.11.2016 i enlighet med ekonomiutskottets betänkande. Riksdagens svar förelåg 30.11.2016 och lagen stadfästes 16.12.2016. Lagen trädde som ovan konstaterats i kraft 1.1.2017.

På basis av föreliggande fakta anser Högsta domstolen att det inte i detta fall föreligger skäl att förordna att landskapslagstiftningen ska förfalla på den grund att den rikslagstiftning som lagtingets beslut hänvisar till inte existerade vid tidpunkten för lagtingets beslut.

Granskning av lagstiftningsbehörigheten i övrigt

Föremålet för regleringen i landskapslagarna hänför sig till ett flertal lagstiftningsområden av vilka ett centralt är näringsverksamhet. Enligt 18 § 22 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om näringsverksamhet med beaktande av vad som stadgas i bland annat 27 § 12 punkten. Enligt denna punkt är lagstiftningsbehörigheten i fråga om utrikeshandeln förbehållen riket. I 18 § 22 punkten anges också vissa begränsningar i behörigheten bland annat genom hänvisning till 27 § 19 punkten som gäller regleringsområdet standardisering som hör till rikets lagstiftningsbehörighet. Landskapslagen berör också området konsumentskydd på vilket riket har lagstiftningsbehörighet med stöd av 27 § 10 punkten självstyrelselagen.

Landskapslagen bidrar till att hindra att produkter och tjänster som kan förorsaka personskador får utbredning och gäller på detta sätt produktsäkerhet som har samband med området för hälsovård. Enligt 18 § 12 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet även beträffande hälso- och sjukvård med vissa undantag som det nu inte är fråga om. ATEX-lagen är produktspecifik och den gäller därför också produktsäkerhet som hör till landska¬pets lagstiftningsbehörighet.

Till den del landskapslagen gäller standardisering har riket lagstiftningsbehörighet enligt 27 § 19 punkten självstyrelselagen. Då det är fråga om en så kallad blankettlag motsvarar regleringen i landskapslagen inom dessa områden regleringen i rikslagen och har med stöd av 19 § 3 mom. självstyrelselagen kunnat tas in i landskapslagen för vinnande av enhetlighet och överskådlighet.

Enligt 2 § 1 punkten landskapslagen gäller på Åland att den information som enligt 14 § 3 mom. och 15 § 2 mom. i ATEX-lagen ska lämnas till Säkerhets- och kemikalieverket, på Åland ska lämnas till landskapsregeringen, till den del det är fråga om landskapets lagstiftningsbehörighet. Enligt 2 punkten paragrafen gäller på Åland att landskapsregeringen inom landskapets behörighet i enskilda fall kan meddela föreskrifter i enlighet med vad som föreskrivs i 19 § 2 mom. i ATEX-lagen. Enligt 3 punkten paragrafen gäller på Åland att bestämmelsen i 25 § i ATEX-lagen inte ska tillämpas på Åland till den del det är fråga om landska¬pets lagstiftningsbehörighet.

Att enbart på ett allmänt plan reglera skyldigheten att lämna information till landskapsregeringen istället för till riksmyndigheten kan leda till ovisshet hos dem som förutsätts utge information. Detta är ett återkommande problem vid blankettlagstiftning och förutsätter rådgivning i landskapet. I sig utgör stadgandet inte en behörighetsöverskridning.

Delegering av normgivningsmakt

Enligt 5 § landskapslagen kan landskapsregeringen inom landskapets behörighet genom landskapsförordning besluta att författningar som utfärdats med stöd av ATEX-lagen ska tillämpas på Åland oförändrade eller med de ändringar landskapsregeringen föreskriver.

Högsta domstolen har sedan Finlands grundlag trätt i kraft också granskat stadganden om delegering av normgivningsmakt i de landskapslagar om vilka domstolen avgett utlåtanden och härvid tagit ställning till huruvida de krav som ställs i 21 § 1 mom. självstyrelselagen och 80 § grundlagen uppfyllts. I detta ärende kan konstateras att enligt 5 § landskapslagen kan landskapsregeringen inom landskapets behörighet genom landskapsförordning besluta att författningar som utfärdats med stöd av lagen om överensstämmelse med kraven för utrustning och säkerhetssystem som är avsedda för användning i explosionsfarliga omgivningar på Åland ska tillämpas oförändrade eller med de ändringar landskapsregeringen föreskriver. Högsta domstolen konstaterar att detta stadgande kan leda till ovisshet om vad normgiv¬nings-makten gäller. Detta är dock en följd blankettlagstekniken och utgör i sig inte en behörighetsöverskridning; normgivningsmakten är i stadgandet klart begränsad till landskapets behörighetsområde.

Straff

Enligt 6 § 1 mom. landskapslagen ska vid tillämpning av straffbestämmelsen i 24 § 1 mom. 9 och 11 punkten i ATEX-lagen skyldigheten att underrätta Säkerhets- och kemika¬lieverket om fara, gälla gentemot landskapsregeringen, till den del det är fråga om landskapets lagstiftningsbehörighet. I 6 § 2 mom. stadgas att för det fall att informationsskyldigheten enligt 1 mom. överförs till en riksmyndighet genom en överenskommelseförordning, ska informationsskyldigheten gälla gentemot den riksmyndighet som enligt överenskommelseförordningen utövar tillsynen.

Det är fråga om beläggande med straff och storleken av straff inom rättsområden som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet. Enligt 18 § 25 punkten självstyrelselagen har landskapet behörighet angående detta område. Det oaktat konstaterar Högsta domstolen att utformningen av stadgandet i konkreta fall kan leda till frågan huruvida stadgandet är tillräckligt entydigt för att kunna läggas till grund för en dom i ett brottmål med beaktande av den så kallade legalitetsprincipen.

Med hänvisning till vad som ovan anförts finner Högsta domstolen att något hinder för att landskapslagen ska träda i kraft inte torde föreligga.

De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs.

I ärendets handläggning har deltagit justitieråden Bygglin, Rautio, Poutiainen, Sippo och Kantor. Föredragande har varit Frey Nybergh.

 
Julkaistu 6.3.2017  Päivitetty 18.4.2017