Lausunto summaaristen riita-asioiden käsittelyn kehittämistä koskevasta selvityksestä (Oikeusministeriön julkaisu 52/2014)

Diaarinumero:
OH2014/234
Antopäivä:
25.2.2015

Oikeusministeriölle

Viite: Oikeusministeriön lausuntopyyntö 29.12.2014 OM 1/39/2014

Lausunto summaaristen riita-asioiden käsittelyn kehittämistä koskevasta selvityksestä (Oikeusministeriön julkaisu 52/2014)

Oikeusministeriö on pyytänyt Korkeimmalta oikeudelta lausuntoa oikeusministeriön selvityksestä "Summaaristen riita-asioiden käsittelyn kehittäminen" (Oikeusministeriön selvityksiä ja ohjeita 52/2014). Lausunto on käsitelty Korkeimman oikeuden täysistunnossa.

1. Lausunnon kohde

OM:n asettamien selvitysmiesten johtava kihlakunnanvouti Timo Heikkisen ja laamanni Antti Savelan tehtävänä on ollut arvioida mahdollisuudet keskittää summaaristen asioiden käsittely joko siirtämällä ne ulosottoviranomaiselle tai muutamaan käräjäoikeuteen sekä selvittää mahdollisuudet parantaa riidattomien velkomusasioiden käsittelyn kustannustehokkuutta esimerkiksi yksinkertaistamalla käsittelyä ja tehostamalla sähköistä asiointia.

Selvityksen taustalla on se, että oikeudenhoidon uudistamisohjelmassa keskipitkän aikavälin tavoitteeksi oli asetettu summaaristen asioiden keskittäminen joko siirtämällä ne ulosottoviranomaiselle tai enintään kolmeen käräjäoikeuteen. Järjestelmää tuli muuttaa myös siten, että velkoja voi hakea yhdellä ja samalla haastehakemuksella sekä ulosottoperustetta että sen täytäntöönpanoa.

Selvitysmiehet ovat päätyneet muun ohessa seuraaviin ehdotuksiin:

– Summaariset riita-asiat siirretään ulosottoviranomaiseen, jossa menettelyn yksinkertaistaminen ja kaavamaistaminen on toteutettavissa käräjäoikeudessa tapahtuvaa menettelyä paremmin. Asian käsittelyä automatisoidaan ja sähköistä asiointia kehitetään.

– Riippumatta summaaristen asioiden käsittelyn järjestämistavasta tavallinen (siis ei-todisteellinen) postitiedoksianto otetaan käyttöön ja kansalaisten asiointitiliä hyödynnetään pääomaltaan enintään 1 000 euron velkomusten tiedoksiannoissa. Tiedoksiannon keventämisen vaikutuksia velallisen oikeusturvaan lievennetään pidentämällä takaisinsaantiaikaa ja myöhentämällä maksuhäiriömerkinnän syntymistä.

Korkein oikeus toteaa edellä mainituista ehdotuksista lausuntonaan seuraavaa.

2. Asioiden siirtäminen ulosottoviranomaisille

Niin kuin selvityksessäkin on todettu, riidattomien saatavien velkomusprosessia on syytä kehittää. Näin on asia siinäkin tapauksessa, että summaariset asiat jäisivät käräjäoikeuksien käsiteltäviksi. Asioiden määrän voimakas kasvu on sitonut yhä enemmän käräjäoikeuksien resursseista tähän asiaryhmään. Jo tästä syystä tietoteknisten ratkaisujen kehittämisen ja sähköisen asioinnin mukanaan tuomat mahdollisuudet on syytä hyödyntää, ja tähän tarjonneekin hyvän tilaisuuden käynnissä oleva aineistopankkihanke. Jäljempänä mainituista syistä riidattomien velkomusasioiden käsittelyyn näyttäisi kuitenkin liittyvän myös sellaisia kehitystarpeita, joita ei selvityksessä ole lainkaan otettu huomioon ja joilla voi olla merkitystä arvioitaessa tarkoituksenmukaisinta kehityssuuntaa.

Korkein oikeus on aiemmissa asiaa koskevissa lausunnoissaan puoltanut asioiden säilyttämistä käräjäoikeuksissa. Lausunnoissa on todettu, että käsittelypaikan vaihtamisessa on kysymys pitkälti tarkoituksenmukaisuudesta ja siitä, onko järkevää ryhtyä suunnittelemaan toimivan järjestelmän tilalle uutta järjestelmää, kun pelkästä asioiden siirrosta ei olisi odotettavissa tuottavuuden lisäystä.

Nyt arvioitavana olevassa selvityksessä on todettu, että siinä on keskitytty eri keskittämisvaihtoehtojen heikkouksien ja vahvuuksien selvittämiseen sekä niillä saatavissa olevaan tuottavuuteen. Selvitystä ei ole ulotettu yksityiskohtaisesti kattamaan niitä ratkaisuja, jotka tulevat tehtäväksi myöhemmin osana suunniteltuja rakenneuudistuksia (sekä tuomioistuin- että ulosottopuolella).

Selvitysmiehet ovat lähteneet arviossaan siitä, että molemmat ratkaisuvaihtoehdot edellyttävät menettelyn kehittämistä automatisoidummaksi ja yksinkertaisemmaksi muun muassa päällekkäiset työvaiheet poistamalla. Tämän on puolestaan katsottu olevan parhaiten toteutettavissa siirtämällä asiat ulosottoviranomaisten käsiteltäviksi. Selvityksessä on arvioitu, että asioiden siirtämisellä säästöjä voisi olla saatavissa 45 – 60 henkilötyövuotta ja keskittämisellä 20 – 30 henkilötyövuotta, ja nähtävästi lähinnä tältä pohjalta on päädytty siirtovaihtoehdon kannalle. Arvioiden realistisuuteen on vaikea ottaa kantaa varsinkaan, kun eri vaihtoehtojen käytännön toteutustavasta ei ole selvyyttä. Arvioinnissa ei myöskään ole erikseen arvioitu nykyisen summaarisen menettelyn yksinkertaistamisesta ja sähköisestä kehittämisestä saatavien kustannussäästöjen määrää.

Kun selvityksen lähtökohtana on ollut eri keskittämisvaihtoehtojen heikkouksien ja vahvuuksien selvittäminen, tältä kannalta on aiheellista kiinnittää huomiota erityisesti eräisiin periaatteellisiin näkökohtiin, jotka näyttäisivät jääneen selvityksessä vaille riittävää huomiota.

Selvityksen mukaan siinä ei ole kyseenalaistettu sitä aiemmissa selvityksissä ja myös oikeudenhoidon uudistamisohjelmassa todettua lähtökohtaa, että ulosottoperusteen määrääminen ja täytäntöönpano pidetään erillään. Tämä on ajateltu toteutettavan ulosottolaitoksessa työjärjestystasolla. Toisaalta selvityksessä on todettu säästötavoitteiden kannalta olevan olennaista se, että ulosottoviranomainen tarkastaa hakemuksen oikeellisuuden ja täytäntöönpanokelpoisuuden samassa yhteydessä ja yhdellä kertaa. On kuitenkin periaatteellisesti tärkeää, että lainkäyttö, mistä täytäntöönpanoperusteen vahvistamisessa summaarisissakin asioissa on kysymys, pidetään sekä muodollisesti että tosiasiallisesti selvästi erillään täytäntöönpanosta. Voidaan kysyä, kyetäänkö tämä uskottavasti takaamaan tavoitellun kaltaisessa järjestelmässä ylipäätään ja varsinkaan työjärjestystasoisilla järjestelyillä.

Täytäntöönpanon vahvistusmenettelyn siirtämiseen ulosottoviranomaisille liittyy kuitenkin vakavampi huolenaihe, joka koskee menettelyllistä oikeusturvaa asioissa. Selvityksessä katsotaan, että summaarinen menettely ulosottoviranomaisessa täyttää samat oikeusturvavaatimukset kuin käräjäoikeusmenettely hakemuksen määrämuotoisuuden, velallisen kuulemisen ja takaisinsaantimahdollisuuden kautta. Selvityksestä saakin vahvasti sen vaikutelman, että täytäntöönpanoperusteen vahvistamisen yhteydessä tarkistettaisiin – ilmeisesti mahdollisimman kaavamaisesti - lähinnä vain se, ettei velallinen ole vastustanut velkojan vaatimusta, jonka jälkeen asia siirtyisi automaattisesti täytäntöön pantavaksi. Selvityksessä erikseen korostetaan menettelyn tällaisesta tehostamisesta saatavia kustannussäästöjä.

Velallisen oikeusturvaan liittyvät kysymykset edellyttävät monipuolisempaa arviointia. Ensinnäkin on niin, ettei velallisen oikeusturva summaarisissa asioissa tyhjenny edellä mainittuihin selvityksessä todettuihin oikeussuojakeinoihin. Velallisen oikeussuojan kannalta olennaista nimittäin on, tai ainakin pitäisi olla, myös sen kontrollointi, ettei velkojan vaatimus ole laissa tarkoitetulla tavalla selvästi perusteeton. Tästä valvonnasta lainkäyttäjän on huolehdittava oma-aloitteisesti ja siis riippumatta siitä, pysytteleekö velallinen passiivisena. Se, millä tavoin tästä on ajateltu huolehtia ulosottoviranomaisen nykyistä kaavamaisemmaksi tarkoitetussa vahvistusmenettelyssä ja selvästi tuomioistuimia vähäisemmillä lakimiesresursseilla, on selvityksessä sivuutettu varsin vähäisin maininnoin ja ikään kuin oletuksin, että kysymys olisi varsin poikkeuksellisista tilanteista, joita ei eri vaihtoehtoja punnittaessa tarvitsisi ottaa lukuun. Selvityksessä jopa todetaan, ettei tuomioistuimen valvonta puhtaasti riidattomissa ja kaavamaisesti käsiteltävissä asioissa ole tarpeen, koska luottoyhteiskunta on kehittynyt siihen suuntaan, että perintä on voimakkaasti ammattimaistunut ja tiukasti lainsäädännöllä ohjattua toimintaa.

Viimeksi mainittu kehitys antaa aiheen toisenlaiseenkin arvioon tuomioistuimen valvonnan tarpeellisuudesta. Summaarisiin asioihin liittyvällä lainkäyttäjän velvollisuudella kannevaatimuksen oikeellisuuden oma-aloitteeseen tutkintaan velallisen passiivisuudesta huolimatta on nimittäin juuri todettua, vaatimuksen selvää perusteettomuutta koskevaa arviointia laajempikin ulottuvuus, johon selvityksessä ei ole kiinnitetty lainkaan huomiota. Unionin oikeudesta ja unionin tuomioistuimen vakiintuneesta tulkintakäytännöstä seuraa, että kansallisella tuomioistuimella on velvollisuus viran puolesta arvioida kuluttajasopimusten kohtuuttomista ehdoista annetun neuvoston direktiivin 93/13/ETY soveltamisalaan kuuluvan sopimusehdon kohtuuttomuutta. Kysymys voi olla ja usein onkin massaluotoisista kulutusluottosopimuksista, joihin perustuvassa perinnässä velkoja usein turvautuu summaariseen velkomusprosessiin. Nykyisessäkin, tuomioistuinten lainkäyttöresursseihin perustuvassa järjestelmässä haasteelliseksi näyttää osoittautuneen jo se, että suuresta summaaristen asioiden massasta kyettäisiin erottelemaan ne asiat, joissa tuomioistuimelta edellytetään sanotunlaista viran puolesta tutkintaa. Myös sanotun direktiivin edellyttämä kohtuuttomuusarviointi on sellaisenaankin vaativa lainkäyttötehtävä.

Selvää onkin, että selvityksessä tavoiteltu varsin kaavamainen menettely täytäntöönpanoperusteen vahvistamiseksi ei sovellu sellaisten asioiden käsittelyyn, joissa mainitun kaltaisia arviointeja joudutaan suorittamaan. Kysymys on sellaisessa harkinnasta, joka on tyypillistä tuomiovallan käyttämistä ja joka siten kuuluu tuomioistuimille. Tällaista harkintaa vaativia asioita voi olla varsin paljon, jopa niin paljon, että summaaristen asioiden käsittelyssä saatetaan pelkästään niiden vuoksi joutua etsimään kokonaan uusia ratkaisuja, jotka sitovat nykyistä enemmän tuomariresursseja.

Punnittaessa eri keskittämisvaihtoehtojen heikkouksia ja vahvuuksia edellä mainitut näkökohdat on syytä ottaa vakavasti. Ne on otettava huomioon myös arvioitaessa sitä lisäresurssitarvetta, jota varsinkin asioiden siirto ulosottoviranomaisille edellyttäisi.

Korkein oikeus kiinnittää huomiota vielä erääseen näkökohtaan. Niin kuin selvityksessä on todettu, summaaristen asioiden siirtäminen ulosottoviranomaisten käsiteltäväksi johtaisi siihen, että niiden antamat ratkaisut eivät olisi kansainvälisesti täytäntöön pantavissa Bryssel I -asetuksen nojalla eivätkä myöskään riitauttamattomia vaatimuksia koskevan eurooppalaisen täytäntöönpanoperusteen käyttöönotosta annetun asetuksen (EY) N:o 805/2004 nojalla. Asetuksissa lähdetään vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen mukaisesti siitä, että täytäntöön pantava ratkaisu on tuomioistuimen antama. Tämän vuoksi selvitysmiehet ovat päätyneet ehdottamaan, että ulosottoviranomaisessa vahvistettujen ulosottoperusteiden kansainvälinen täytäntöönpano turvattaisiin siirtymävaiheessa säätämällä velkojalle mahdollisuus saattaa asia käräjäoikeuden käsiteltäväksi ulosottoviranomaisen saatavan vahvistamista koskevasta päätöksestä huolimatta. Kaksinkertaisesta käsittelystä aiheutuvat kulut jäisivät velkojan vahingoksi. Ehdotetun järjestelyn arvioidaan olevan väliaikainen ja voimassa siihen asti, kunnes Suomi saa neuvoteltua asetukseen muutoksen, joka mahdollistaisi myös ulosottoviranomaisen ratkaisun rinnastamisen tuomioistuimen ratkaisuun.

Ehdotettu järjestely merkitsisi siten sitä, että saadakseen kansainvälisesti täytäntöönpanokelpoisen ratkaisun velkoja joutuisi ajamaan jo lainvoimaisesti vahvistettua saatavaansa koskevaa kannetta omalla kustannuksellaan uudelleen, tällä kertaa tuomioistuimessa. Tällainen järjestely on sekä oikeusvoimaa koskevien vakiintuneiden periaatteiden että oikeussuojakeinojen yhtäläisyyttä koskevien unionioikeuden vaatimusten kannalta ongelmallinen. Näin on huolimatta siitä, että selvityksessä on arvioitu toisessa valtiossa täytäntöön pantavien asioiden määrä vähäiseksi, alle sadaksi vuodessa. Keinotekoisen poikkeusjärjestelyn tarve, jonka väliaikaisuudesta ei ole mitään takeita, puhuu osaltaan sitä vastaan, että summaariset velkomusasiat siirrettäisiin ulosottolaitokseen.

3. Tiedoksiantomenettelyn keventäminen

Selvitysmiehet ehdottavat tiedoksiantomenettelyn keventämistä joka tapauksessa – siis valittavasta keskittämisvaihtoehdosta riippumatta – niin, että haastehakemus enintään 1 000 euron pääomasaatavaa koskevasta riidattomasta saatavasta voitaisiin antaa tiedoksi lähettämällä asiakirja vastaajalle postitse tämän väestörekisteriin tai kaupparekisteriin merkittyyn osoitteeseen, ellei ole syytä epäillä tällaisen tiedoksiannon onnistumista. Säästöjä tästä arvioidaan syntyvän jopa yli 50 henkilötyövuotta.

Vastaava ehdotus esitettiin riidattomien velkomusasioiden käsittelyn kehittämiseksi asetetun oikeusministeriön työryhmän mietinnössä 2006:15. Mietinnöstä antamassaan lausunnossa korkein oikeus suhtautui ehdotukseen kielteisesti muun muassa siksi, että ehdotus merkitsi velallisen oikeussuojan kannalta keskeisestä kuulemisperiaatteesta tinkimistä valtiontaloudellisin perustein sellaisen henkilöryhmän osalta, jolle on kasaantunut elämänhallinnan ongelmia ja jota kotiosoitteeseen toimitettava kirje ei välttämättä saavuta.

Velallisen oikeusturvaan liittyvät näkökohdat, joihin ilmeisesti muutkin lausunnonantajat kiinnittivät huomiota, on pyritty nyt tehdyssä ehdotuksessa ottamaan huomioon siten, että velallisen oikeusturvaa parannettaisiin pidentämällä takaisinsaantiaikaa nykyisestä 30 päivästä kolmeen kuukauteen ja myöhentämällä maksuhäiriömerkinnän ajankohtaa yksipuolisen tuomion antamisesta ulosmittaukseen tai varattomuuden toteamiseen. Ajallisesti viimeksi mainitun myöhentymisen on todettu merkitsevän käytännössä enintään muutamaa viikkoa.

Korkein oikeus toteaa, etteivät selvityksessä kaavaillut "yksipuolisen tuomion vaikutusten lieventämiset" – kuten niitä selvityksessä kutsutaan – riitä korjaamaan itse täytäntöönpanoperusteen vahvistamismenettelyyn liittyviä puutteita velallisen kuulemisessa. Tiedoksiannon todisteellisuudessa on kysymys vastaajan oikeussuojan kannalta keskeisestä periaatteesta ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin perusedellytyksestä. Tämän vuoksi tiedoksiannon todisteellisuuden vaatimuksesta tulisi luopua vain painavin perustein, jotka nojautuvat määriteltyjen kriteereiden nojalla tapahtuvaan yksittäistapaukselliseen harkintaan. Pyrittäessä valtion talouden säästöpaineissa myös tiedoksiantomenettelyn tehostamiseen olisikin syytä pitäytyä sellaisissa ratkaisuissa, jotka eivät johda ristiriitaan perustavaa laatua olevien vastaajan oikeusturvaodotusten kanssa. Esimerkiksi puhelintiedoksiantomenettelyä edelleen kehittämällä voitaisiin mahdollisesti löytää tällaisia, velallisen oikeussuojan kannalta selvästi parempia vaihtoehtoja.

4. Johtopäätös

Summaaristen asioiden käsittelyn järjestämistä on runsaan vuosikymmenen aikana pohdittu ja selvitelty useaankin otteeseen. Erityisen valitettavana voidaan pitää sitä, että viimeisimmänkin selvitystyön yhteydessä näyttää jääneen huomiotta eräitä merkittäviä asiaan vaikuttavia näkökohtia, kuten unionioikeudesta johtuva, kuluttajasopimuksiin perustuvia velkomuksia koskeva viran puolesta tutkimisen velvollisuus, sekä tiedoksiantomenettelyjen kehittäminen tukeutumalla puhelintiedoksiantoihin tavallisiin kirjepostitiedoksiantoihin siirtymisen sijasta. Oikeusturvavaatimusten ja tehokkuusvaatimusten kannalta sekä kustannussyistä pitäytyminen nykyisen kaltaisessa hajautetussa käsittelyssä kaikissa käräjäoikeuksissa tuskin on perusteltu vaihtoehto, joten selvityksen lähtökohtaa voidaan pitää siltä osin oikeana kuin kehittämislinjat on rajattu joko käsittelyn keskittämiseen käräjäoikeusorganisaatiossa tai käsittelyn siirtämiseen ulosotto-organisaatioon. Ongelmallista kuitenkin on, että jälkimmäiseen vaihtoehtoon on päädytty ilman, että kaikki huomioon otettavat seikat olisivat ylipäänsä olleet arvioinnin kohteena. Tämän valmistelun pohjalta ei näin ollen voine olla tehtävissä lopullisia johtopäätöksiä siitä, miltä pohjalta summaaristen asioiden käsittely olisi parhaiten järjestettävissä. Selvittämättä jääneet kysymykset eivät kuitenkaan ole omiaan puhumaan sen puolesta, että selvitysmiesten esittämä vaihtoehto olisi ainakaan sellaisenaan toteuttamiskelpoinen.

Presidentti Pauliine Koskelo

Kansliapäällikön sijainen
esittelijäneuvos Tommi Vuorialho

 
Julkaistu 25.2.2015  Päivitetty 18.4.2017